Annex 3
Report on Niger

René Grojean

Décembre 1997

Le Projet de Développement Rural de Mayahi (PDRM) a commencé en juin 1994 pour une durée de 4 ans. La philosophie de l'intervention est basée sur l'approche "éco développement participatif" (EDP). L'objectif fondamental de cette approche est de créer et de promouvoir des dynamiques locales de développement durable (gestion des terroirs, participation des populations...).

L'approche est centrée sur la restauration de l'environnement, l'amélioration des conditions de vie et l'augmentation des revenus des populations (rurales et péri-urbaines par une diversification des activités économiques).

Les activités prévues (une vingtaine) sont centrées sur 40 villages, soit environ 30 000 habitants. (L'arrondissement de Mayahi compte 343 villages). Le financement est assuré conjointement par le FENU pour les activités (5,5 millions de $) et par le PNUD (1,2 M $) pour le personnel.

La présente mission était composée de René GROJEAN et de Mana DIAKITE. Elle a séjourné au Niger du 8 au 18 novembre 1997 et du 11 au 16 sur le site du projet à Mayahi. Elle a ainsi eu l'occasion de rencontrer les Représentants du PNUD, de la FAO, du Ministère de la Planification, de la Faculté d'agronomie. Sur le terrain, elle a pu s'entretenir avec l'ensemble des services administratifs et techniques du département, les personnels du projet et certains partenaires présents lors de notre séjour.

 

La mission souhaite remercier l'ensemble de ces personnes pour leur disponibilité et leur contribution à une meilleure connaissance et compréhension du fonctionnement du projet. La présentation des résultats reprend le schéma des différents points demandés dans les termes de référence.

1. CONCEPT DE L'ECO-DEVELOPPEMENT

1.1. Perception de l'approche

*     D'une manière générale, l'approche "éco-développement" bénéficie d'un a priori positif au niveau des différents partenaires, tant institutionnels que sur le terrain. Toutefois, en regard de sa mise en œuvre récente et d'une certaine recherche identitaire de fonctionnement au sein même du projet, la perception extérieure de l'approche n'est pas toujours très précise, tant sur le contenu, que sur les finalités de l'éco-développement.

*     En théorie, l'équipe du projet semble relativement consciente du formidable défi de traduire la philosophie et le contenu d'une telle approche dans une stratégie d'intervention réaliste et progressive sur le terrain. La capacité d'appropriation et de transcription dans des perspectives et des actions est très en retrait des attentes, en regard du caractère ambitieux et novateur de l'approche, de la faible dynamique interne de l'équipe et d'une formation plus centrée sur l'acquisition mécanique d'outils que sur leur usage à des fins de prise de décision.

Ce miroir encore hésitant renvoyé par le fonctionnement du projet suscite, chez les différents partenaires rencontrés, un sentiment où se mêle à la fois : i) une grande satisfaction sur la démarche participative avec les communautés, ii) des questionnements sur la capacité des outils à cibler et à appuyer les choix des orientations de développement, iii) des interrogations, voire des irritations sur les procédures de mise en oeuvre des actions.

*     La mobilisation et la participation des communautés villageoises à l'élaboration de leur programme de développement sont des aspects de la démarche particulièrement appréciés par l'ensemble des partenaires (Direction du Plan/Niamey, PNUD, FAO, Sous-Préfet Mayahi, les villageois...).

La plupart des questions soulevées par les mêmes interlocuteurs relève des avantages comparatifs supposés de l'approche EDP pour une "plus grande responsabilité et capacité des communautés à s'approprier et à gérer les innovations" par rapport à l'approche classique Gestion de Terroirs (Direction du Plan/Niamey).

Tous en se félicitant de la prise en compte de l'expression à la base, le Sous-Préfet de Mayahi ajoute "que cela ne suffit pas de demander ce que les gens veulent". Cet aspect est également souligné par le Représentant du PNUD, dans son souhait de voir le projet "disposer d'un tableau de bord de fonctionnement et sur la nécessité de renforcer l'organisation des populations".

*     Au stade actuel du projet, deux reproches majeurs sont formulés à propos de la démarche de fonctionnement.

Le premier grief concerne la faible association/implication des services techniques, tant à la formation de l'approche qu'à la définition conjointe de la stratégie d'intervention. Le Sous-Préfet de Mayahi prétend que cela " a été une cause de l'échec du projet" alors que les propos plus modérés du Res-Rep. recommandent vivement l'établissement d'un cadre de concertation avec les services techniques".

Une seconde ambiguité de l'approche, citée de manière répétitive tant par les villageois que par les équipes d'encadrement, est relative à la durée du projet et à son éventuelle prolongation. Du fait de la lenteur de mise en place d'actions ne pouvant s'incrire que dans le temps, les populations expriment le désir légitime d'une collaboration dans la durée.

*     La perception de la grande majorité des interlocuteurs est plus directement liée à la manière dont l'approche est actuellement mise en oeuvre qu'à sa philosophie globale. Le Sous-Préfet de Mayahi regrette toutefois n'avoir pas été consulté sur le choix des bourgs ruraux, tout en reconnaissant que les lieux retenus constituent des endroits de regroupement. De son côté, la représentation de la FAO pose le problème de la pertinence des zones d'intervention par rapport aux potentialités effectives de développement.

2. OUTILS DE L'ECO-DEVELOPPEMENT

2.1. Place et nature de l'utilisation des outils

Pour l'équipe du projet, la philosophie et la stratégie de l'approche semblent découler du déroulement des différentes séquences consignées dans le guide opérationnel. L'ensemble de la procédure de mise en œuvre de ces outils à travers les différents modules se trouve être par là même suivi à la lettre par les experts nationaux du projet.

*     En regard de la lourdeur de maniement de ces outils et d'une difficulté initiale à maîtriser certains aspects (établissement des cartes socio-foncières), le nombre de Plans d'Aménagement et de Développement Villageois (PADV) actuellement réalisé est de beaucoup inférieur aux 4O initiallement prévus. Après 3,5 années d'existence, le projet a réalisé 7 PADV (7 autres sont en cours de finalisation et 8 PADV "sommaires" ont été élaborés dans le cadre des "communautés satellites").

*     La réalisation de ces PADV semble être devenue la finalité du travail de la cellule technique, au détriment d'une reflexion d'ensemble sur l'intérêt et la capacité des outils à définir et affiner une stratégie originale et ciblée d'intervention.

L'excellence et la richesse des informations obtenues au cours de la phase de connaissance du milieu contrastent quelque peu avec la faiblesse d'analyse et le caractère stéréotypé et répétitif des diagnostics contenus dans les PADV.

*     L'encadrement et la formation fournis par les divers consultants du FENU sont orientés sur la maîtrise des outils de connaissance de l'espace villageois (MEGEVE). L'acquisition et la maîtrise de ces outils sont actuellement beaucoup plus centrées sur l'accumulation linéaire et quantitative de données que sur la définition d'une problématique ou bien encore, la recherche d'un meilleure ciblage des activités et des acteurs.

*     La réflexion sur la stratégie et les modes opératoires de l'intervention constitue un maillon faible de la mise en oeuvre de l'approche. Une telle constatation n'est pas seulement un problème d'ouverture et de compétences mais relève de la capacité plus ou moins innovante des outils à être au service de l'analyse et de la réflexion.

L'existence d'un document de projet préalablement construit n'a pas été d'une grande incitation pour l'amélioration éventuelle des actions, à partir des informations obtenues avec les outils.

La reproduction des apprentissages est le plus souvent calquée sur le contenu du guide opérationnel. Aussi, la question des "pôles" de développement (bourgs ruraux) est-elle abordée avec la même discrétion dans les orientations du projet que dans le guide opérationnel. Les trois pôles retenus auraient gagné à être "couplés" avec des villages limitrophes, afin d'étudier in situ, les potentialités de création de dynamismes.

*     A la suite d'informations ambigües traitant du thème de la "relève", l'acquisition et la maîtrise des différents outils se sont transformées en un enjeu de technicité et de pouvoir. Cela s'est traduit par une détérioration des relations de travail, un repli sur soi, une défense de "ses compétences", tant au sein du projet que par rapport aux services techniques.

*     L'excellent travail d'auto-évaluation conduit dans deux villages montre que la compréhension et l'appropriation des outils et de la démarche du projet ne sont pas comprises par les populations. Les villageois déclarent ne pas avoir une vision très claire de l'intérêt et de la compréhension de leur PADV. Il est peut-être prématuré de laisser entendre qu'ils pourront démarcher d'éventuels bailleurs de fonds dans le futur pour continuer l'orientation de développement initiée par l'actuel projet.

2.2. Recommandations

• Les outils doivent être entendus, sélectionnés et mis en oeuvre comme un moyen au service de la réflexion et d'une amélioration de la prise de décision.
  
• La démarche opérationnelle gagnerait à être mieux ciblée sur la recherche de dynamismes "bourgs ruraux-villages". A cet effet, il est important que les outils s'attachent à définir les mécanismes et articulations au niveau d'un tel espace.
  
• Le choix d'un espace de développement élargi à un centre de services et d'échanges doit ouvrir la réflexion sur des outils permettant une plus grande gestion et maîtrise des flux d'écoulement (organisation des producteurs, initiation de circuits commerciaux, études sur des débouchés potentiels...).
  
• La formation des experts nationaux aux différents outils de la démarche atteindrait une plus grande efficacité si elle était conduite au cours de la première année du projet. Elle gagnerait à inclure l'ensemble des techniciens du projet (richesse de la pluri-disciplinarité) ainsi que les partenaires (services techniques, ONG...).
  
• La participation des populations à la définition de leur propre développement nécessite le recours à des outils utilisables et maîtrisables à leur niveau. Dans un souci de valoriser leurs connaissances et pérenniser leur base de dialogue et d'engagement; il est souhaitable de s'appuyer sur des outils compréhensibles par le plus grand nombre. Les travaux sur les " cartes mentales" villageoises, le recours à la méthode MARP sont des outils parfaitement adaptés pour initier une démarche de participation-action avec les communautés rurales.

3. FORMULATION

3.1. Capacité d'extension du projet

La formulation du Projet de Développement Rural de Mayahi (PDRM) a été conçue (dans ses principes) à partir d'une stratégie centrée sur l'approche EDP. Toutefois, le document de projet reflète des dispositions très classiques de programmation. Les activités prévues au cours des 4 années de la vie du projet sont répertoriées et budgétisées dans une nomenclature de cinq composantes et d'une vingtaine d'activités.

*     A l'origine, les principes de l'EDP étaient circonscrits à une définition générale de la philosophie ainsi qu'à l'élaboration de 40 PADV (activité 1 de la composante "Restauration de l'environnement"). Les apprentissages ultérieurs pour la mise en oeuvre de l'approche ont été principalement orientés sur les moyens de réalisation des PADV.

*     Compte tenu des contraintes liées à la mise en oeuvre de la démarche, il est encore beaucoup trop tôt pour préciser d'éventuels acquis méthodologiques et/ou techniques, susceptibles de créer un effet dynamique d'extension du programme. De nombreux questionnements doivent encore permettre d'améliorer le contenu et l'organisation d'un mode opératoire des PADV.

*     Actuellement, la présentation des PADV, bien qu'en sensible amélioration dans ceux dits de seconde génération, reste superficielle et quelque peu stéréotypée dans le diagnostic et très comptable dans la présentation des actions à conduire.

Il est certain qu'avec du temps et des moyens, il ne poserait aucunement problème d'élargir la réalisation de tels PADV à l'ensemble des 343 villages de la région de Mayahi. Cependant, en l'absence d'une problématique sur l'intérêt de la connaissance de l'espace et de véritables axes de dynamisme à soutenir, un tel exercice aurait un intérêt limité.

*     L'extension ne trouvera son véritable sens qu'à partir d'éléments de réponse sur la très intéressante question des ensembles villageois, ou bien encore sur des actions bien ciblées, avec des groupes d'intérêt spécifiques et motivés.

3.2. Intérêt et capacité de moduler la formulation

La diffusion progressive de l'approche EDP à travers un apprentissage-action a conduit à de nombreux raidissements, voire inhibitions professionnelles et relationnelles au niveau du projet. A décharge, la philosophie et la vision globale de l'approche ne transparaissent pas non plus toujours très clairement, tant dans l'esprit des concepteurs que dans le guide opérationnel.

*     La maîtrise des nombreuses étapes opérationnelles conduisant à l'élaboration des PADV est devenue l'activité prépondérante de l'équipe du projet. L'historique des relations tumultueuses et compétitives, le devenir du statut actuel de ces experts ne militent pas en faveur d'initiatives trop marquées dans la conduite du projet.

*     La formulation des activités dans le document de projet a l'avantage de servir de tableau de bord à l'équipe. Du fait de la conséquente latitude d'intervention, le contenu des PADV ne pose pas problème pour s'inscrire dans le cadre de la vingtaine d'activités prévisionnelles budgétisées.

*     La majorité des formations dispensées est orientée sur les techniques de connaissance de l'espace et des modes d'utilisation des ressources naturelles (MEGEVE). Du fait de la charge de travail pour conduire ces différentes étapes et d'une maîtrise encore insuffisante de certains outils; on imagine difficilement l'équipe se lancer dans un exercice de reformulation d'activités.

3.3. Recommandations

• La majorité des projets EDP, actuellement en place a été greffée sur des projets classiques de développement rural. A l'avenir, et tout spécialement pour la seconde phase de ce projet, il serait souhaitable de ne pas "fermer" la programmation prévisionnelle pour axer véritablement l'intervention à partir des PADV.

• Il est recommandé que l'appropriation des outils nécessaires à la connaissance et à la programmation de l'EDP puisse s'inscrire dans une réflexion analytique, traitant des différentes stratégies d'utilisation de l'espace et des ressources (en fonction des potentialités et des groupes spécifiques d'intérêt).

• Dans une telle optique, la mise en chantier d'une programmation pilote, d'un ensemble cohérent de villages autour de son bourg "d'attraction", devrait être initiée avant la fin du projet en cours.

4. COMPLEXITE

4.1. Dans la formulation

L'apport conceptuel majeur de l'approche EDP réside dans la perspective de lier et d'articuler les potentialités complémentaires et souvent interdépendantes entre les capacités productives des terroirs et le dynamisme induit des centres d'échanges et de communication de ces communautés.

*     Cette orientation constitue un axe de recherche prometteur, permettant de dépasser la vision restrictive d'un aménagement et d'une gestion de l'espace, à partir de la seule panoplie classique des pratiques productives. L'organisation des producteurs, une meilleure maîtrise des réseaux et circuits commerciaux, l'imagination pour l'initiation de nouvelles activités (tourisme, artisanat...) sont autant d'éléments porteurs d'un dynamisme interne.

*     L'EDP n'apparait pas toujours avec les véritables opportunités et capacités de son apport effectif au service du développement local. Les raisons d'une telle péjoration sont diverses :

a) lourdeur de maniement des outils de connaissance du milieu;

b) préciosité de la terminologie;

c) conception scolaire et peu pédagogique du guide opérationnel;

d) entretien de faux débats sur des aspects secondaires comme la "participation-croisée"

e) optimisme d'une "évolution" de l'approche "gestion des terroirs" par l'injonction de cartes socio-foncières...

*     Le développement de la méthodologie est le plus souvent centré sur l'acquisition d'outils de collecte d'informations, sans véritable relation de causalité avec une (souhaitable) définition préalable d'hypothèses de travail, permettant d'affiner la stratégie d'intervention.

4.2. Dans la mise en oeuvre

Pour l'observateur de passage, les éléments de complexité ne semblent pas avoir manqué:

a) le CTP actuel est le troisième en l'espace d'un peu plus de trois ans;

b) relations animées au sein de l'équipe du projet;

c) retard de 12 mois dans la livraison du matériel informatique...

*     On pourrait continuer ainsi à énumérer de tels faits réels et/ou émotionnels, sans pour autant prétendre apporter une explication significative, puisque dans le même temps (depuis juin 1994), ce ne sont pas moins de six Sous-préfets qui se sont succédés à Mayahi.

*     L'approche EDP demeure à ce jour une séduisante construction intellectuelle à la recherche de ses marques dans une mise en oeuvre de terrain. Les membres de l'équipe sont essentiellement instruits et focalisés sur l'acquisition des outils, perdant un peu de vue que ce sont des moyens et non une finalité.

*     Dans le cadre de l'apport spécifique de certains outils comme le GPS pour l'établissement de cartes socio-foncières, il serait intéressant de tester les différentes perspectives d'utilisation de ces outils dans une réflexion plus large, portant par exemple sur la connaissance et la transparence foncières ou l'affinement du ciblage des actions en fonction des groupes d'intérêt...

4.3. Relation avec les partenaires

*     Tout en reconnaissant que le FENU poursuit des "préoccupations spécifiques" (Res. Rep) et "très dirigiste dans la mise en oeuvre de la méthode" (Rep. FAO), la volonté commune est de poursuivre entre la PNUD, le FENU et la FAO, "une bonne cohérence des appuis (Res. Rep).

*     La réalisation des contrats d'exécution fait intervenir en plus des services techniques, une dizaine d'ONG. Les relations professionnelles entre l'équipe du projet et les différents services techniques se sont améliorées récemment, suite à la sortie du projet de son "isolement antérieur". Les services sont maintenant conviés aux réunions et aux formations, participant à la préparation des orientations d'intervention.

*     Les populations rurales ont probablement été les premiers partenaires à "s'approprier" la notion de participation... dans l'attente de "retombées" rapides. Réfugiée dans des stratégies de survie, une partie des communautés est en fait prête à satisfaire à toutes les études /enquêtes ... dans la perspective d'une amélioration des conditions de vie.

Dans ce contexte, l'appropriation de l'approche et de ses outils ne constitue pas vraiment une priorité pour les villageois. Il est par contre réel que les outils n'accordent pas vraiment (ou suffisamment) de place à l'analyse des structures de pouvoir ainsi qu'à la définition d'activités plus spécifiques pour prendre en compte la situation des groupes les plus défavorisés et marginalisés.

4.4. RECOMMANDATIONS

• L'approche EDP gagnerait à mettre en évidence les potentialités intrinsèques de ses orientations majeures, à savoir:
  a) la recherche et la définition d'espaces de concertation, au niveau d'une programmation et d'une gestion décentralisées;
  b) encouragement des dynamismes locaux entre des terroirs homogènes et leurs centres d'échanges et de communications.
  
• L'approche EDP ne saurait revêtir un caractère figé et uniforme. Au delà des particularités locales, l'approche doit inscrire le projet dans une problématique claire, définissant des axes d'orientations et de travail.
  
• Le choix des outils doit se faire en fonction des objectifs à atteindre, et non en tant qu'exercice d'apprentissage pour la conduite d'une activité.
  
• La clarification et la simplification de la démarche devraient permettre de redéfinir des axes de coordination et de concertation avec les agences techniques et tout spécialement avec la FAO.
  
• L'association des services techniques et des autres partenaires doit être encouragée et poursuivie à tous les niveaux: formation, études, diagnostic, approche participative... Cette conception permet la mise en pratique de la notion même de participation, de former le plus d'encadreurs à la démarche et de prévoir la pérennité d'une certaine forme de partenariat à la fin du projet.
  
• Les outils utilisés pour la programmation participative avec les villageois doivent être à la fois plus accessibles à leur compréhension et plus modulés pour satisfaire à la fois l'attente exprimée et la mise en oeuvre d'activités.

5. MISE EN OEUVRE DU PROJET

5.1. Au niveau de l'Approche et du Processus

*     L'approche éco-développement gagnerait à être comprise comme une stratégie globale sur les dynamismes interdépendants entre des terroirs homogènes et un centre de communication et d'échanges.

L'apport majeur de l'approche est justement l'élargissement de la recherche des dynamismes au-delà des traditionnelles innovations productives de la communauté, considérée comme entité géographique de référence.

En préambule du document de projet, il est d'ailleurs mentionné que les activités non agricoles procurent plus de 6O% des revenus monétaires des différents villages du département. La mise en place de la méthode ne doit en rien être figée par la réalisation de la longue liste des outils suggérés dans le guide opérationnel. La finalité d'une meilleure connaissance des potentialités économiques et sociales doit au contraire permettre d'affiner la réflexion et la stratégie d'intervention.

*     Le "mitage" géographique actuel de réalisation des 14 PADV ne prend pas en compte deux orientations intéressantes de l'approche. Au-delà de la pertinence de l'occupation lignagère des terres au niveau villageois, une réflexion plus générale gagnerait à entreprise concernant les possibilités analytiques de cette cartographie, tant pour l'appréciation des potentialités que dans la perspective d'initier des hypothèses de sécurité foncière.

A partir du choix initial de localisation des PADV sur les trois grandes zones agro-écologiques, il serait intéressant d'observer l'évolution des informations socio-foncières obtenues:

a) en élargissant les PADV à plusieurs communautés limitrophes;

b) en construisant les PADV de plusieurs terroirs villageois centrés sur un centre d'échange et de communication.

*     Au stade actuel, les rouages du processus bénéficient d'une marge certaine d'amélioration pour atteindre le dynamisme souhaité. Les liens entre les orientations stratégiques, la programmation participative des terroirs et les réalisations sont assez distants. Les PADV déterminent des programmations quelque peu stéréotypées et répétitives, s'inscrivant sans difficulté dans le moule des activités prévues dans le document de projet.

*     Un autre aspect novateur et très intéressant de l'EDP réside dans l'attribution des contrats d'exécution à un ensemble de partenaires. Dans le projet actuel, la liste des activités et des partenaires avait été pré-établie dans le document initial. Du fait de l'éloignement et de l'isolement de certaines zones d'intervention, la disponibilité de partenaires d'exécution n'est pas sans risque de poser problème.

Aussi, en dépit des traditionnelles critiques adressées aux services techniques (manque de moyens, approche directive et sectorielle...) ils sont et resteront l'encadrement le plus approprié dans la perspective de la durée et de la pérennité des actions.

Il est souhaitable d'associer les services techniques à toutes les étapes du fonctionnement du projet: formation à l'approche et aux outils, définition des contenus, conduite des activités, suivi/évaluation... Dans un laps de temps, ouvert à débat, il est certain que ces services seront de plus en plus associés à la conduite de ce genre de projets.

Il convient d'entendre par là que les services techniques se verront confier la charge de participer activement à la définition et à la co-gestion des projets. Cela ne saurait en rien exclure le rôle futur croissant des ONG dans l'encadrement et la conduite d'activités avec les populations.

*     La mission d'évaluation mi-parcours et les réflexions critiques émises lors de récents séminaires et rencontres font apparaître une unanimité d'appréciation sur les faiblesses de mise en oeuvre de l'approche sur le terrain (faible adéquation des outils sur la réflexion et la prise de décision, approche limitée à la seule gestion des terroirs, caractre stéréotypé et répétitif des PADV et des réalisations).

De telles hésitations sont légitimement recevables en regard:

a) des hésitations du FENU dans l'affirmation des priorités et finalités de l'approche (cartographie foncière généralisée, banque de données sur la région, élaboration de PADV, participations croisées ou bien encore recherche de dynamismes sur la "petite région"?);

b) d'une formation progressive et encore incomplète des membres de l'équipe à une réflexion d'ensemble de la méthode et à un choix éclairé de recours aux outils.

RECOMMANDATIONS

• La participation, véritable clef de voûte de l'EDP, doit être étendue à l'ensemble des partenaires du projet (Services techniques, Administration décentralisée, ONG, Société civile...). Elle doit concerner la formation à l'approche, la participation aux étapes de programmation, de réalisation, de suivi et d'évaluation.

• La programmation des actions de développement doit tendre à intégrer simultanément les activités prévisionnelles dans un plan d'aménagement de l'espace (statut foncier, utilisation et potentialités des terres) ainsi que dans un programme de développement(à partir des activités économiques et sociales et du ciblage de groupes d'intérêt spécifiques).

• Les mesures de restauration du milieu doivent s'inscrire dans la perspective d'aménager et de sécuriser les pratiques productives. Dans ces zones marginales, il est souhaitable d'adopter une conception globale et concertée pour le rééquilibrage des pratiques agro-sylvo-pastorales.

• La multiplication des contrats d'exécution (actuellement plus de 150) accentue les réalisations sectorielles et contribue à l'image de dispersion/dilution des activités. La prise en compte des programmations annuelles, définies dans les PADV, devrait constituer l'orientation centrale d'exécution.

• Afin de clarifier et d'affermir la nature de la relation entre le projet et les partenaires d'exécution, il est souhaitable que le projet définisse préalablement un protocole portant sur les normes de qualité et le mode opératoire à respecter.

• L'élaboration de fiches techniques sur les acquis des activités à conduire permettrait de combler une lacune importante du développement et formerait l'embryon d'une publication technique de référence; ce qui valoriserait d'autant la présentation de l'approche des projets FENU.

• Les incitations doivent avoir pour objet l'adoption de pratiques plus respectueuses de l'environnement et, le cas ‚éhéant, permettre à l'opérateur de sécuriser les producteurs, le temps nécessaire pour apprécier la mesure des avantages induits.

• Dans le contexte d'insécurité (nutritionnelle, foncière, éducative...) d'une partie importante de la population, la réflexion et les orientations d'intervention doivent définir des actions spécifiques pour ces catégories défavorisées (femmes, jeunes...).

• La formation des ces groupes à des capacités minimales de gestion (écriture, calcul) constitue une priorité et une partie intégrante de la programmation des différentes actions à développer.

• En regard de la charge de travail des membres de l'équipe, de leur situation d'apprentis de l'approche EDP... les éventuels changements pour l'adaptation de l'approche au contexte local particulier, doivent être proposés par l'équipe mais conduits et encadrés par les concepteurs, à travers une "formation-action".

5.2. Coordination et Synergie

*     Le souci premier exprimé, tant par les Représentants du PNUD et de la FAO, vise à la recherche maximale d'une cohérence des appuis. Le cheminement vers un tel objectif sera d'autant plus aisé et naturel lorsque l'approche éco-développement, recentrée sur des objectifs clairs et simplifiés, aura pu définir un mode opératoire satisfaisant pour les utilisateurs et les bénéficiaires.

*     La participation actuelle du PNUD à la conduite de ce projet s'inscrit dans le cadre du "Programme de lutte contre la pauvreté". L'approche actuelle, fruit d'une conception très intellectuelle, n'est pour l'instant pas très satisfaisante dans sa "greffe de terrain". Il n'en reste pas moins que les potentialités - correctement canalisées - de l'approche EDP sont particulièrement intéressantes et novatrices.

Les potentialités des synergie se trouvent très certainement dans la complémentarité des trois concepts du FENU (EDP, Fonds locaux et Micro-finances). Cette séparation conceptuelle n'est ni souhaitable, ni compréhensible. Dans le projet actuel, il existe un volet micro-finance très important (1 million $). Toutefois, sous prétexte d'indépendance de l'opérateur, ce mécanisme est quelque peu en retrait de ses importantes potentialités de dynamisme.

*     Au niveau de l'arrondissement de Mahayi, plusieurs bailleurs de fonds/projets financent de l'hydraulique villageoise (Koweit, GTZ, UNICEF et FENU). Le service de l'Hydraulique reconnait la difficulté de gérer des conceptions techniques et d'intervention très différentes (forages, puits, pompes manuelles, solaires..). Pour le moins, on serait en droit d'espérer une certaine harmonisation d'intervention avec l'UNICEF, mais il ne semble pas encore avoir eu d'ouverture de dialogue en ce sens.

*     De même, au sein de l'équipe du projet, la coordination est en retrait de ses possibilités, du fait de l'insuffisance d'une vision globale de la strat‚gie et des orientations de travail. A titre d'exemple, la formation dispensée par les consultants est très centrée sur l'acquisition des outils sans réelle insertion dans la problématique de l'approche.

5.3. Gestion du projet

*     La conduite actuelle du projet est assurée avec pragmatisme, tentant de concilier l'attente légitime des communautés, les orientations des PADV et la réalisation des activités budgétisées dans le document de projet.

Avec beaucoup d'application, l'équipe de programmation s'est appropriée la majeure partie des outils nécessaires à la réalisation des PADV, selon le guide opérationnel. Le caractère répétitif et stéréotypé des contenus de ces PADV souligne toutefois une certaine faiblesse de l'utilisation des informations dans la définition d'une problématique d'aménagement et de développement.

L'auto-évaluation des PADV auprès de deux communautés montre une appropriation très faible de l'approche et de la compréhension/intérêt de ces plans par les populations. L'approche EDP gagnerait à adapter la démarche participative au niveau de compréhension des populations.

La durée du séjour permet difficilement d'émettre une appréciation sur le cadre de concertation et de réalisation avec les différents partenaires d'exécution. Dans le futur, il serait souhaitable de renforcer cette coopération au niveau:

a) d'une plus grande harmonisation du mode opératoire;

b) de la définition conjointement agréée d'un protocole de qualité;

c) la formation des capacités villageoises pour soutenir et développer une gestion durable des réalisations/innovations.

*     Depuis plusieurs mois, la communication et l'efficacité de fonctionnement du projet se trouvent considérablement renforcées par l'affectation d'animateurs au niveau des villages.

RECOMMANDATIONS

L'approche EDP gagnerait à associer/intégrer dans la stratégie d'intervention les deux autres volets particulièrement dynamiques que sont la micro-finance et les fonds locaux de développement.

Tout en respectant l'autonomie de fonctionnement de l'opérateur du très important volet de micro-finance, il serait souhaitable que cette forte capacité d'ouverture et de dynamisme s'intègre comme un véritable pilier au service de la stratégie du projet.

La recherche d'une coordination avec les agences des Nations-Unies (UNICEF pour les puits et les banques céréalières) constitue un test à conduire au niveau du pays.

6. REALISATIONS

*     L'observation du budget prévisionnel de 1997 indique une forte orientation (+ 5O%) des activités du projet vers des actions dites "d'ancrage" (hydraulique rurale, banques céréalières, foyers sociaux, salles de classe...). Il est à noter que les actions communication/organisation paysanne/alphabétisation se mettent progressivement en place avec environ 13% du budget.

L'absence d'une comptabilité analytique au niveau du projet ne permet pas d'apprécier d'une manière dynamique le niveau des réalisations. Les contrats de réalisation sont établis et gérés d'une manière sectorielle, à partir de la programmation du document de projet.

*     La qualité des réalisations nécessiterait un inventaire plus complet pour émettre un jugement selon la nature de l'activité. Au cours de plusieurs visites de terrain, il s'est avéré que le caractère standardisé et stéréotypé des PADV se retrouvait aussi dans les actions d'ancrage (banque céréalière, foyer socio-éducatif, case de santé‚ et parfois moulin).

Dans le village de Janruwa (zone nord), tradionnellement déficitaire en production céréalière; le fonds de roulement alloué à l'année de démarrage pour l'achat de mil, a été englouti par une famille cacique,érigée en comité de gestion. Depuis, la banque n'héberge plus que quelques sacs et le moulin ne tourne plus depuis longtemps. Les panneaux solaires ne dispensent plus de lumière le soir, faute d'ampoules de rechange.

Cet exemple caricatural ne relève pas uniquement d'une compréhension partielle de l'EDP, mais aussi d'une certaine conception du sens commun. Pour être juste, nous avons pu apprécier des réalisations très intéressantes: construction de puits, une adduction d'eau urbaine, un dispensaire bâti selon des techniques économiques en matériaux locaux, des jardins maraîchers... Au-delà de ces aspects physiques, l'intérêt et la disponibilité des communautés à construire leur propre développement avec le concours du projet sont apparus comme un formidable gage des potentialités de l'approche EDP.

7. SUIVI-EVALUATION

La mise en œuvre d'un dispositif de suivi-évaluation au sein du projet a débuté au cours du premier semestre 1997, soit plus de trois ans après le démarrage du projet. Suite à la non affectation d'un cadre à plein temps envisagé pour ce travail, une révision des termes de référence à permis de débloquer cette situation pour confier cette tâche à l'expert socio-économiste.

*     Le suivi interne mis en place a pour objectif de mesurer l'état de mise en oeuvre des actions prévues dans les différentes conventions passées avec les communautés partenaires. En octobre 1997, quelques 165 conventions d'opérations avaient été enregistrées dans une banque de données construite à cet effet.

La masse d'informations disponibles permet de procéder à des recoupements pour connaître le suivi des conventions par rapports aux objectifs du projet. Il est ainsi possible de connaître le niveau de contribution des conventions à l'atteinte des objectifs, le niveau d'implication des groupes sociaux (H/F), le niveau et la nature des apports Populations/Projet. Le suivi fournit également des informations sur le volet micro-finance (répartition géographique, par sexe du crédit, évolution du taux de recouvrement...).

*     il y a tout lieu de se satisfaire de la mise en oeuvre des outils de ce suivi qui va permettre de répertorier et de gérer, du moins à postériori, la masse de plus en plus importante de conventions. Une bonne partie de ces conventions ne bénéficie pas du label participatif des PADV, du fait d'une programmation classique d'après le document de projet.

Le système de suivi est principalement construit et utilisé comme un instrument comptable, permettant de mesurer le niveau des réalisations par rapport aux objectifs.

*     Pour l'heure, le suivi n'est pas conçu comme un outil de pilotage de la stratégie de programmation et de réalisation des PADV. Alors que ceux-ci sont pour partie finalisés sur la base d'une prévision budgétaire annuelle, le suivi technique financier par communauté n'a pas été retenu comme instrument de gestion au niveau du projet (ni d'ailleurs auprès des communautés, bien incapables de comprendre un PADV).

*     De très nombreux autres aspects mériteraient de figurer dans le suivi pour fournir des données de nature plus qualitative tant sur la démarche que sur la qualité des réalisations. Dans sa relation actuelle avec la majorité des partenaires d'exécution des activités, le projet n'a que peu de prise pour développer un réel label du qualité portant à la fois sur la méthode, le niveau de qualité et la capacité locale de gestion des réalisations.

*     Le système actuel de suivi doit être amélioré, pour faciliter une meilleure gestion de réalisation des activités. Dans le perspective formatrice de poursuivre la relation participative avec les communautés pour toutes les étapes du processus (qui ne s'arrête pas à la seule programmation), il serait souhaitable que chaque communauté bénéficiaire d'un PADV puisse développer le suivi permanent de sa programmation, avec le concours de l'animateur.

L'exercice d'auto-évaluation conduite sur deux villages ayant complété tout le cycle PADV est excessivement instructif. Dans une sorte d'auto-critique, l'équipe du projet (rapport intérimaire d'avancement de juillet 1997) reconnait avec sincérité que "les adultes hommes et femmes ne maîtrisent pas le contenu du PADV; d'ailleurs les femmes de Janruwa ignorent son existence..."

Cet exemple illustre un double aspect du déphasage entre l'arsenal des outils et le peu d'appropriation qui en résulte comme aide à la prise de décision. Cette remarque est valable aussi bien pour les techniciens et, à plus forte raison pour les populations.

Pour la réalisation de cette auto-évaluation, l'équipe du projet a conçu des outils adaptés au niveau de compréhension des villageois. Il s'en est suivi l'établissement d'une réelle communication avec les villageois.

8. ETUDE D'IMPACT DU PROJET

*     La méthodologie de suivi d'impact, prévue tant dans les finalités du projet que dans le guide opérationnel n'a pas encore trouvé un début de mise en application (absence de poste budgétaire dans le document de projet).

Afin de na pas alourdir le système d'information sous-tendant la programmation participative, la méthodologie de mesure de l'impact s'appuie en partie sur l'appréciation des informations existantes (données socio-foncières, suivi des conventions...).

Les données disponibles ne sont cependant pas toujours pertinentes pour la mesure d'impact. Dans le cadre de la description des terroirs, on dispose de données très fines sur la situation socio-foncière, mais d'aucune information de base sur les rendements, les revenus monétaires... L'appréciation du bien fondé de certaines actions entreprises par le projet (amélioration des rendements agricoles, crédit...) nécessite la connaissance de telles informations de base. (cf : P.Baris)

*     En regard du peu de disponibilité de l'équipe du projet, il est envisagé que la méthodologie de mesure d'impact, élaborée avec le consultant, soit confiée à un bureau d'études. Le descriptif des termes de référence de la méthodologie concerne les activités suivantes:

a) actualisation de l'enquête socio-foncière;

b) enquête budget consommation;

c) analyse informations sur le crédit;

d) enquête sur les filières;

e) calcul des revenus créés par les dépenses du projet;

f) enquête sociologique sue le terrain;

g) suivi d'un tableau d'indicateurs

h) restitution des informations aux différents partenaires.

L'ensemble de la méthode devrait permettre le recueil de données nécessaires à la mesure de certains effets quantitatifs (rendements...). Toutefois, l'arsenal des outils à développer est extrèmement lourd et fortement consommateur de temps. Il comporte le risque d'une mesure plus descriptive qu'analytique, basée plus sur la réalisation diffuse des activités conduites à partir du document de projet que sur l'appréciation d'une dynamique interne au sein des villages.

Dans le contexte présent, la conduite d'une telle action par un bureau d'études n'est pas à exclure et permettrait le complément de données de base faisant actuellement défaut.

*     Cependant, dans la perspective d'une réelle application des principes de l'EDP, il serait préférable que les mesures d'impact du projet soient constituées de la sommation d'un ensemble de mesures, effectuées par les communautés elles-mêmes sur leur terroir, à partir d'une programmation simplifiée et véritablement opérationnelle. Une telle appropriation des outils de suivi des actions sera encadrée par les animateurs, dans le cadre de la formation des villageois à la pérennité des structures d'organisation et de gestion.

9 CAPACITE DES PERSONNELS

L'approche EDP constitue avant tout un état d'esprit, une ouverture à la capacité de concilier d'une manière dynamique l'écologie avec la sécurité des pratiques productives des plus pauvres. Elle est aussi le moyen d'une participation (si possible) consciente des communautés de base à l'élaboration et à la prise en charge conjointe des étapes de leur développement, dans une perspective d'intégration des innovations et de pérennité des capacités de gestion.

*     La cellule technique, chargée de mettre en oeuvre l'approche EDP, maîtrise relativement bien les grands principes théoriques de l'approche ou du moins son cheminement théorique. La perception n'en est pas pour autant uniforme, ce qui n'est pas sans conduire parfois à des divergences, voire des confusions dans la compréhension de l'approche et de ses objectifs.

*     L'apprentissage de l'approche est principalement centré sur la maîtrise et l'utilisation des nombreux outils du guide opérationnel. Cette conception "techniciste" de diffusion de l'approche est une voie sans issue, contribuant à une utilisation mécanique et peu opérationnelle d'une connaissance approfondie du milieu, sans pour autant faciliter la prise de décision ou bien encore la définition d'une problématique.

*     La synthèse jointe ci-dessous a été mise à jour par le consultant mi-novembre 1997

*     La lecture du tableau permet de constater que la plus grande part des formations dispensées a été relative à l'acquisition des outils informatiques pour la connaissance du milieu (MEGEVE). Les partenaires et tout particulièrement les services techniques n'ont, à ce jour, bénéficié que d'un séminaire de 3 jours, en mars 1997, portant sur les techniques de communication participative.

*     En l'état actuel, les capacités à mettre en oeuvre doivent s'incrire dans la perspective d'une compréhension et d'un usage simplifiés de l'approche et non sur des considérations spécifiques de tel ou tel outil.

L'orientation souhaitable du développement des capacités devrait se comprendre comme la nécessité de marquer une pause pour une réflexion collective sur un entendement commun de l'approche et la définition de grandes orientations d'intervention, en fonction des particularités locales.

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