Annex 8
Some Remarks on Institutional Participation and Forums for Dialogue
Olivier Dubois
janvier 1998
En pratique il est intéressant de distinguer deux types de cadres de concertation: d'une part, lescadres "administratifs" formels, officiellement établis dans le cadre du fonctionnement des structures de l'état; d'autres part, les cadres légitimés officiellement uniquement dans le cadre de projets (pour simplifier, nous les dénommerons donc "comité-projets"). En effet, les premiers types de cadres sont en général peu fonctionnels; alors que les seconds types le sont beaucoup plus; mais essentiellement grâce à l'appui des projets. Voyons de plus près les raisons qui sous-tendent ces différences.
(i) Cadres de concertation administratifs
Leur manque d'opérationnalité tient le plus souvent aux facteurs suivants
- Manque de pouvoir de décision
Il est certes utile de réfléchir ensemble. Cependant, il est tout aussi difficile de pouvoir décider, puisque chaque partenaire doit respecter "sa cuisine interne" (par exemple entre projets dépendant de coopérations différentes). Cependant, si l'on ne peut aboutir à aucune décision exécutoire, on risque de se lasser, voire d'utiliser les cadres de concertation pour régler des comptes. Ce manque de pouvoir risque aussi d'aboutir à une certaine formalisation.
- Diversité des motivations
La participation aux cadres de concertation est souvent volontaire, avec, pour résultat, parfois une grande diversité de participants. Vu le manque de pouvoir exécutoire de ces structures, on peut se poser des questions sur les motivations réelles à en faire partie: intellectuelles, professionnelles, pécuniaires,..?
- Problèmes logistiques
On enregistre souvent des problèmes, dans un premier temps, à réunir les représentants de nombreuses organisations; dans un deuxième temps, de mener à bien des réunions englobant autant de participants.
Un autre problème, souvent plus crucial, concerne le financement des frais de fonctionnement de ces cadres de concertation. En effet, ces cadres impliquent le paiement d'indemnités de déplacement et autres frais de restauration, logement, etc. Il semble en général difficile d'aboutir à un accord au sujet de la prise en charge de ces frais entre partenaires;
- Manque d'appui au niveau central
Les cadres de concertations décentralisés ne trouvent souvent pas de répondant, en particulier financier, au niveau des structures centrales.
- Manque de participation des pouvoirs traditionnels
Cette lacune pose notamment problème lors de discussions/suggestions à propos de questions foncières.
- Multiplicité des cadres de concertation
Cette situation est souvent imputable aux manque de coordination entre bailleurs de fonds ainsi qu'à leur souhait d'avoir leurs propres structures de concertation. Cependant, on peut se poser la question de savoir si ce manque de coordination entre bailleurs de fonds n'est pas, d'un certain côté, intéressant pour les pays bénéficiaires, en particulier au niveau central, puisque, d'une certaine façon, cela signifie plus de fonds!
(ii) Comités projets
Au vu des difficultés opérationnelles des cadres de concertation "administratifs", beaucoup de projets ont abouti à la mise en place de cadres de concertations liés à leur propre fonctionnement (comités-projets). On en trouve essentiellement à deux niveaux:
Au niveau intervillageois
Au sein de ces cadres, les villageois ont une voix prépondérante dans les décisions. Les services techniques peuvent ou non être associés. Ces cadres se rencontrent dans les projets assez avancés du point de vue approche GT. Un problème fondamental de tels cadres réside dans leur légitimité en dehors des projets.
Au niveau des structures d'intervention en milieu rural
Dans la plupart des cas, il s'agit de comités, formes réduites des cadres de concertation "administratifs" mentionnés plus haut. Au contraire de ces derniers, ces comités regroupent uniquement les intervenants en milieu rural(57). Ces comités ne fonctionnent que grâce et à l'initiative des projets, qui pourvoit au financement de leur fonctionnement. Dans l'état actuel des choses, on ne voit pas ces comités se réunir en dehors du cadre des projets. Dans de telles conditions, on peut douter de la viabilité de tels comités après les projets.
Dans certains cas, ces comités n'existent eux-mêmes virtuellement que sur papier, le responsable local du projet se contentant de réunions bilatérales entre lui et le partenaire, au cas par cas et dans un but, très pragmatique, d'aboutir à des résultats plus efficacement et à moindre frais. Cette façon d'opérer, très louable en soi, risque néanmoins de nuire à la nécessaire communication entre partenaires, puisque, dans ce cas, seul le projet est suffisamment au courant de ce que font les autres.
Des suggestions pour améliorer l'autonomie et la fonctionnalité des cadres de concertation peuvent être formulées (Dubois, 1997):
- Appropriation des cadres par les structures pérennes
Idéalement, les cadres de concertation devraient être formés à l'initiative des structures pérennes locales et non imposés, que ce soit par des projets (trop grande dépendance vis-à-vis de ceux-ci) ou par une décision administrative émanant du niveau central (manque de fonctionnalité). Ces cadres pourraient démarrer par une concertation entre deux, voire trois services, pour, petit à petit et de façon itérative, associer l'ensemble des intervenants en milieu rural.
Une autre façon d'accroître l'appropriation serait de responsabiliser beaucoup plus les services techniques dans la conception, planification et mise en place d'activités des projets ;
- Souplesse dans les interventions
On pourrait imaginer, d'une part des cadres fonctionnels, où seraient débattues, de façon peut-être séparée, les questions techniques et administratives; d'autre part des forums de concertation, qui se réuniraient à intervalles moins fréquents que les cadres fonctionnels et où l'on traiteraient plus de questions conceptuelles;
- Réduction des cadres de concertation
Les bailleurs de fonds devraient permettre l'unicité de cadre de concertation, où tous les projets de développement seraient impliqués. Cela devrait être d'autant plus le cas dans le cadre de la décentralisation;
- Planification réellement concertée
La planification des activités devrait suivre des exemples tel que celui de la région de Saint-Louis, Sénégal, où les différents acteurs du sous-comité de concertation ont réussi a établir une grille d'activités de façon concertée;
- Financement
La dépendance financière des comités vis-à-vis des projets affecte leur pérennisation. Des alternatives à cette situation ont trait notamment à:
- la contribution des différents membres du comité, comme cela semble être parfois le cas dans les zones qui ne comportent pas de projets. Dans ce cas, on constate une grande souplesse dans le type de contribution, chacun apportant sa quote-part selon ses propres disponibilités;
- l'appui par les niveaux centraux, en avançant l'argument de la légitimité des cadres lorsque cela est possible.