Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización (FNUDC)    Microfinance

Edición 16 / septiembre 2005

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Por Stijn Claessens, Asesor Principal, y Neesham Kranz, Coordinador de Comunicaciones y Conocimiento, Vicepresidencia del Sector Financiero, Banco Mundial

Las finanzas constituyen una parte importante del desarrollo, incluso para las personas pobres. De hecho, pruebas empíricas recientes demostraron que un sistema financiero más desarrollado puede ayudar a reducir la pobreza y a disminuir la desigualdad de los ingresos. Además de facilitar el crecimiento económico global, las finanzas pueden ayudar a los individuos a nivelar sus ingresos, asegurarse contra riesgos y ampliar las oportunidades de inversión. Sin embargo, en muchos países en desarrollo, el acceso a las finanzas está restringido a un pequeño sector particular y empresarial. El objetivo de este artículo es explorar las pruebas existentes acerca de qué determina el acceso a los servicios financieros, qué barreras pueden obstaculizar el acceso y qué medidas políticas pueden tomarse para ampliar el acceso.

Finanzas y Crecimiento

Las finanzas afectan la pobreza y la distribución de los ingresos a través de diversos canales; el primero es el crecimiento económico, que eleva los niveles globales de ingresos y contribuye a la reducción de la pobreza. Los estudios empíricos demostraron que un nivel de crédito del sector privado dos veces mayor que el PBI, se asocia con un aumento de dos puntos en el porcentaje de la tasa de crecimiento del PBI. [1] A su vez, ese crecimiento adicional se traslada a un menor índice de pobreza. Las finanzas también contribuyen a reducir la pobreza a través de canales adicionales, en especial, mediante la reducción de la concentración de los ingresos y el aumento de la igualdad de ingresos, favoreciendo así una mayor reducción de la pobreza. [2]

Existe ahora una opinión generalizada de que las finanzas pueden influir considerablemente en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En ese caso, se considera a las finanzas como el acceso directo de las personas pobres a los servicios financieros, así como a los sistemas financieros inclusivos en forma más generalizada. Las finanzas ayudan a que las personas alcancen otros objetivos de desarrollo, como la educación, que requiere que las familias pobres puedan pagar los servicios, lo que a su vez sería más sencillo si ellos pudieran acceder a las finanzas. [3] En efecto, los estudios revelan un impacto específico del acceso a las microfinanzas sobre la disminución del trabajo infantil, el aumento de la educación y una mejor cobertura contra siniestros. [4] No obstante, lo importante no es solamente el acceso directo a las finanzas o las formas específicas de acceso. Estudios recientes analizan la relación directa entre la penetración de las microfinanzas y la erradicación de la pobreza [1] y señalan la necesidad más general de sistemas financieros inclusivos eficaces.

La capacidad de los países, las empresas y los individuos de hacer uso de las (nuevas) oportunidades de crecimiento puede representar otro aporte positivo al desarrollo económico y a la reducción de la pobreza. Las finanzas son importantes para el crecimiento de las empresas, especialmente para las pequeñas y medianas empresas (PYME). Las pruebas empíricas demuestran que las pequeñas y medianas empresas no "generan" crecimiento, ni tampoco reducen la pobreza; las pruebas demuestran que el entorno comercial global acelera el crecimiento económico, más en el caso de las pequeñas empresas, y particularmente para el ingreso de nuevas empresas. Es fundamental contar con un entorno comercial que incluya derechos de propiedad sólidos, el cumplimiento adecuado de los contratos y facilidades para el ingreso y egreso de empresas. Pero es la necesidad adicional de contar con un sistema financiero bien desarrollado lo que permite que las empresas operen en gran escala, favorece una asignación de los activos más eficaz y, de esa manera, contribuye a nivelar el campo de juego entre las empresas y los países. [6] Como consecuencia del acceso desigual, las finanzas han sido un obstáculo difícil de superar; los préstamos se asignaron por contactos y por criterios no relacionados con el mercado. [7]

Existen también cada vez más pruebas de que la desigualdad en el acceso a las finanzas puede representar un problema, no solo en los momentos de estabilidad, sino también en los momentos de crisis. La investigación demuestra que el costo de la crisis financiera se asignó en forma dispar, de manera tal que el sector más pobre fue el más castigado. Las pruebas demostraron que las transferencias financieras en épocas de crisis son abundantes, pueden incrementar la desigualdad de los ingresos y tienden a ser muy regresivas. [8]

Ya que es evidente que las finanzas pueden tener un impacto importante en las personas pobres, ahora debemos intentar comprender qué significa el acceso a las finanzas; cuál es el uso actual del acceso a los servicios financieros y qué muestra eso sobre el acceso; cuáles son los impedimentos para el acceso y cómo se los puede modificar; y cuál es el papel que pueden desempeñar los gobiernos para mejorar esa situación.

Diferencias entre Acceso y Uso

Para comprender mejor los asuntos vinculados con el acceso de las personas pobres a los servicios financieros, es importante tener en cuenta las diferencias entre acceso y uso. El acceso se refiere a la disponibilidad de la oferta de los servicios financieros a un "costo razonable", en donde la calidad y lo razonable deben definirse según algún estándar objetivo y los costos reflejan todos los costos financieros y no financieros. Por consiguiente, el acceso se refiere solamente a la presencia de los servicios financieros, aunque es posible que no revele demasiado acerca del nivel de consumo de esos servicios. El uso se refiere al consumo real de los servicios financieros. Dentro de un marco estándar de oferta-demanda, el acceso se refiere a la presencia de la oferta (a un "costo razonable") y el uso es la intersección de la oferta con la demanda.

En la actualidad, la información sobre el uso de los servicios financieros por parte de los diferentes grupos de ingresos es muy limitada, [9] lo que dificulta establecer los determinantes o impedimentos para el acceso a las finanzas. No se puede responder a preguntas básicas como "¿La falta de acceso es un resultado de la escasa oferta o es que hay oferta pero poco uso (demanda implícita)?" Tal como se señala en ediciones anteriores de la publicación Microfinance Matters, es necesario compilar información adecuada como primera medida. [10] No obstante, en base a la información disponible a la fecha, los casos de los que se tiene conocimiento y el razonamiento económico, pueden sacarse algunas conclusiones acerca de cómo facilitar el acceso. Se puede categorizar a esas conclusiones en las líneas de la reducción de los obstáculos que impiden la oferta eficiente de servicios financieros y del desempeño de un papel más eficaz por parte del gobierno.

Reducir los Obstáculos para Ampliar la Oferta y Mejorar el Acceso

La explicación sobre la falta de acceso recae en dos áreas: las limitaciones específicas que sufren las instituciones financieras además de surgir del entorno en el que operan esas instituciones, y las deficiencias del entorno institucional global. En consecuencia, esa distinción divide las soluciones en soluciones institucionales y acciones nacionales.

Las limitaciones específicas que afrontan las instituciones financieras están vinculadas mayormente con la baja rentabilidad de las transacciones en pequeña escala. Para los proveedores de servicios financieros, ya sean bancos o instituciones microfinancieras, los costos fijos en la intermediación financiera dificultan la oferta de servicios a los clientes pequeños, por parte de las instituciones pequeñas y en mercados pequeños. Los elevados costos de transacción para montos pequeños, la inexperiencia comercial de quienes no tienen acceso a los servicios y los costos elevados para ampliar el alcance (por ejemplo, abrir sucursales en áreas rurales), hacen que generalmente no sea rentable ofrecer servicios a los segmentos pobres y por montos pequeños. Si se tienen en cuenta las economías de escala, una mejor gestión de los costos puede disminuir el costo unitario y propiciar un alcance más amplio y posibilidades más atractivas desde el punto de vista de las instituciones. Sin embargo, ofrecer productos específicos a las familias de bajos ingresos seguirá siendo una propuesta de alto riesgo y con altos costos para muchas instituciones financieras.

Surgen limitaciones similares en el ámbito nacional, en donde muchos sistemas financieros son, con frecuencia, muy pequeños, y obstaculizan la prestación de servicios financieros eficaces. [11] ¿Qué medidas pueden tomarse si no existe en todos los países una escala para la prestación de servicios financieros, al menos, no entre los proveedores de servicios financieros tradicionales? Las pruebas indican que la internacionalización de los servicios financieros puede contribuir a solucionar algunos de esos problemas de escala. Los bancos extranjeros no solo mejoran la eficacia y la estabilidad del sistema financiero, con grandes beneficios a largo plazo, sino que también pueden ampliar el acceso. El análisis de las percepciones de los prestamistas en 36 países descubre que los obstáculos para el financiamiento son menores en los países con un alto nivel de penetración de los bancos extranjeros. Ese trabajo aporta pruebas sólidas de que incluso las empresas pequeñas se benefician sin verse perjudicadas por los bancos extranjeros. Los canales parecen ser la competencia mejorada y la prestación directa de servicios financieros por parte de los bancos extranjeros. Un estudio específico sobre Latinoamérica revela que los bancos extranjeros con poca presencia local no otorgan una gran cantidad de préstamos a las pequeñas empresas, aunque los préstamos de los principales bancos extranjeros con frecuencia superan a los de los principales bancos nacionales.

Las limitaciones en el ámbito nacional tienden a ser de naturaleza tanto macro como microeconómica. Con frecuencia, el entorno macroeconómico global es un obstáculo, especialmente para otorgar préstamos, ya que las posibilidades de un negocio rentable y, en consecuencia, de préstamos viables, se ven limitadas cuando existe inestabilidad macroeconómica. Aún cuando el negocio de una empresa es viable, la incierta capacidad de pago debido a la volatilidad de los ingresos y los gastos y a la alta exposición a riesgos sistémicos (macro, otros) hacen que, en general, a las instituciones financieras les resulte muy difícil otorgar préstamos. Ese entorno macroeconómico débil puede agravarse por las debilidades que existen en el entorno habilitante y regulatorio, como la baja calidad del sistema legal, la disponibilidad limitada de información confiable, los sistemas de pagos pobres, y la debilidad de la distribución y de otras infraestructuras. La competencia limitada puede hacer que las instituciones financieras no se interesen en ofrecer servicios financieros básicos. La ausencia de información crediticia, la falta de garantías y las dificultades en el diseño y el cumplimiento de los contratos pueden limitar la rentabilidad de los préstamos. Los análisis empíricos respaldan la importancia de esos obstáculos.

Al día de hoy, los análisis sobre el acceso de las familias son limitados, pero se reveló que el acceso al microcrédito por parte de las personas pobres o cercanas a la pobreza en todo el país, es menor con un PBI per cápita alto, y mayor con una mejor calidad "institucional" y un mercado más amplio. Los márgenes más elevados y la alta rentabilidad de un sistema bancario principal de baja calidad también pueden frenar a las instituciones microfinancieras, lo que indicaría que es posible que una mayor competencia en el sistema bancario favorezca a las instituciones microfinancieras. Además, el acceso a los ahorros puede ser una función de las redes de distribución (cajas postales, cajas de ahorro y otros bancos de proximidad), lo que sugiere que las limitaciones para establecer sucursales y cajeros automáticos deben mantenerse tan bajas como sea posible. En Brasil, se descubrió que las redes de sucursales más amplias, de bancos públicos y privados, y una buena distribución de bancos nacionales y extranjeros, desempeñaban un papel importante en la determinación del acceso.

El análisis del acceso de las empresas pequeñas, menos limitado en la actualidad, reveló que la calidad del sistema legal, la calidad y el cumplimiento de los derechos de propiedad y la disponibilidad de información son particularmente importantes para el acceso de las empresas pequeñas a los servicios financieros. Las empresas pequeñas y las que está ubicadas en países con instituciones pobres utilizan menos financiación externa, en especial, menos financiación bancaria. La protección de los derechos de propiedad aumenta la financiación externa de las empresas pequeñas considerablemente más que la de las empresas grandes, principalmente debido a una mayor financiación bancaria así como a una financiación de los activos más amplia. Los sustitutos son imperfectos; por ejemplo, las empresas pequeñas no utilizan el alquiler con opción a compra o la financiación comercial en una proporción mucho más alta que las empresas grandes, lo que significa que las empresas pequeñas sufren la falta de acceso debido a que las formas alternativas de financiación son más costosas o no se encuentran disponibles aún.

Las políticas como los límites a las tasas de interés, las leyes contra la usura y los subsidios crediticios o los préstamos dirigidos, pueden contribuir a crear un entorno habilitante distorsionado para la intermediación financiera. La reglamentación severa que se ve en los elevados requerimientos mínimos de suficiencia de capital, los costos de conformidad excesivos, y la rigidez en la aprobación pueden poner en peligro el entorno institucional. Las reglamentaciones como los límites a las tasas de interés, las leyes contra la usura, las restricciones a los préstamos, los préstamos prioritarios y las políticas de subsidio crediticio y otras interferencias del gobierno, distorsionan los indicadores sobre el riesgo de devolución de los préstamos y, de esa manera, pueden obstaculizar el acceso. La rigidez en la aprobación, los (elevados) requerimientos mínimos de suficiencia de capital, el nivel limitado en las estructuras de financiación, las reglamentaciones y las supervisiones demasiado rigurosas, los requerimientos contables demasiado estrictos y los elevados costos de conformidad, pueden obstaculizar el funcionamiento eficaz de las instituciones financieras. Las normas de identificación del cliente ("Conozca a su Cliente"), contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo (AML/CFT, por su sigla en inglés) y otras normas pueden resultar costosas en términos del acceso a los servicios financieros, como se descubrió en Sudáfrica. No obstante, se presenta un equilibrio ya que esas normas funcionan para lograr otros objetivos de la política pública.

Intentos del Gobierno de Ampliar el Acceso

Los gobiernos pueden intentar ampliar el acceso, y con frecuencia lo hacen. El gobierno puede intentar fomentar el uso de una infraestructura pública para ofrecer, potencialmente, productos financieros privados. Las intervenciones específicas, como el uso de los canales de distribución existentes (oficinas postales en India), pueden contribuir a aumentar el alcance. Mientras que esa es una innovación que puede afectar el acceso, no necesariamente afecta, como muchas tecnologías innovadoras, las distorsiones regulatorias o sistémicas subyacentes del sistema. La creciente competencia demostró ser positiva y cuenta con el beneficio agregado de mejorar el entorno a la vez que atrae tecnologías y capacidades nuevas.

Dada la posibilidad de que exista una oferta de servicios financieros sin una demanda (acceso sin uso), el uso limitado de los servicios financieros no necesariamente refleja un fallo sistémico del mercado en el ámbito nacional. Ese es uno de los motivos por los que el intento de ampliar el acceso a las finanzas puede no ser necesariamente un objetivo de la política pública. Aunque los gobiernos pueden fomentar un entorno mejor por medio de leyes contra los préstamos abusivos en lugar de las leyes contra la usura, y promover la capacitación del cliente, es posible que un papel proactivo del gobierno no sea eficaz. Debido a los factores políticos de la economía, es posible que los esfuerzos de los gobiernos orientados a ampliar el acceso no debiliten las limitaciones de los créditos y los ahorros cuando exista una factor de elección, es decir, que las familias o empresas con buenas posibilidades solicitan créditos de todas maneras. Los subsidios no solamente pueden distorsionar los mercados, pero existen cada vez más pruebas de que quienes tienen una posición económica relativamente buena y, en general, ya tienen acceso, son quienes captan esos subsidios. Los requerimientos para los préstamos prioritarios no son tampoco una solución, sino que también desvían los recursos lejos de los sectores más bajos, con frecuencia, hacia los menos necesitados. Además, es posible que no haya ninguna adicionalidad, ya que los clientes que ya tienen acceso se acercan a los nuevos proveedores que reciben subsidios. El objetivo debería ser un equilibrio entre el estímulo directo limitado del gobierno y un énfasis continuo en la reglamentación de la propiedad. [12]

Conclusiones

Durante la última década, se reconoció a las finanzas como un factor importante del crecimiento económico. Más recientemente, se consideró el acceso a los servicios financieros como un aspecto importante del desarrollo, y se hizo hincapié en la extensión de los servicios financieros a las familias de bajos ingresos. A pesar de que el análisis aún está en curso, existen algunas pruebas de que el acceso está mejorando. Se necesita una mayor cantidad de datos empíricos para hacer un seguimiento y establecer parámetros de la evolución del acceso. Con respecto a las familias, existen datos sobre el uso de las microfinanzas que indican que hubo una expansión del acceso para ellas. Esos datos deben interpretarse detenidamente, ya que el aumento puede representar una mejor cobertura a lo largo del tiempo en lugar de una expansión.

Si se optimizan los datos, se pueden conocer mejor los beneficios del acceso, los motivos por los que las familias y las empresas pueden (o no) solicitar servicios financieros, las razones de los proveedores de servicios financieros para ofrecer (o no) esos servicios y, por supuesto, los costos sociales de brindar un acceso más amplio. En ese contexto, existe una oportunidad interesante para la comunidad internacional de buscar la mejor manera de evaluar el acceso. A través de un mejor entendimiento, pueden desarrollarse modelos eficaces y puede ofrecerse un mejor asesoramiento político con el objetivo de ampliar el acceso a las finanzas y optimizar así el desarrollo.

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