MICROFINANCE MATTERS - Informe desde el lugar de los hechos: Las microfinanzas desempeñan un papel muy importante en la estrategia para la reducción de la pobreza en Mongolia

Con la transición económica experimentada a principios de la década del 90, Mongolia emprendió reformas ambiciosas tendientes a la reestructuración del sistema bancario con el objeto de participar en una economía de libre mercado. Sin embargo, la rapidez de la transición y el bajo nivel de familiaridad con los conocimientos financieros por parte de los clientes mongoles produjo una crisis bancaria a mediados de la década del 90, con un porcentaje de préstamos improductivos que alcanzó el 47%, y una ola de insolvencias bancarias muy serias. [1] Durante los años siguientes, el sistema bancario se reformó radicalmente, con modificaciones críticas en el entorno legal y la importante ayuda recibida de las organizaciones internacionales. Durante ese período, nacieron las microfinanzas en Mongolia. Ya sea como una metodología de financiación directa para los pobres o como una alternativa para las estrategias bancarias tradicionales, las microfinanzas se ha convertido rápidamente en uno de los enfoques principales para reducir el gran índice de pobreza nacional del 36%. [2]

De acuerdo con el último Informe de Subsectores de Microfinanciación en Mongolia publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), durante los últimos siete años ha habido un crecimiento significativo en el sector de las microfinanzas. Actualmente, hay más de 1.600 intermediarios financieros formales en Mongolia, lo que equivale aproximadamente a uno cada 366 familias. [3] El alcance de los préstamos se ha incrementado ya que, actualmente, el 26% de la totalidad de los hogares cuentan con acceso a algún tipo de microcrédito, porcentaje muy superior a sólo el 1% en 1998. Asimismo, también han aumentado los ahorros, con un incremento en la relación depósito-PBI que pasó del 19,9% al 42,0% en los últimos cuatro años solamente. También ha habido mejoras evidentes en la disciplina de créditos, la demanda de productos y la confianza de los consumidores en el sector financiero.

La Economía y la Estrategia Nacional para la Reducción de la Pobreza

A medida que el sector financiero se fue recuperando, también se recuperó el crecimiento de la economía de Mongolia en su totalidad. Luego del crecimiento volátil del PBI experimentado a fines de la década de 1990 y principios de la de 2000 (debido a las fluctuaciones en el precio de los productos básicos y a una crisis monetaria en Rusia), el PBI de Mongolia se recuperó y ascendió a una tasa de crecimiento increíble del 10,5% en 2004. Si bien gran parte del valor de la economía se encuentra en los sectores agrícolas e industriales más grandes, el 96,1% del total de empresas registradas son microempresas y pequeñas y medianas empresas (PYMES), que ofrecen más del 80% del empleo nacional. [4] Debido a que tanto el sector privado como la función de las microempresas y PYMES han crecido, la estrategia de crecimiento para el gobierno de Mongolia y los donantes se ha ampliado para incluir no sólo el desarrollo sectorial sino también la creación de un entorno propicio para los negocios y el apoyo para lograr el crecimiento sólido de las PYMES.

Eso también se ha transformado en un principio básico natural para la estrategia de reducción de la pobreza de Mongolia. Con la adopción formal de sus propios Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) cuyo cumplimiento se estipuló para el año 2015 o antes, el gobierno de Mongolia buscó una solución económica a favor de los pobres y del crecimiento. En consecuencia, la Estrategia para la Reducción de la Pobreza y Apoyo para el Crecimiento Económico de Mongolia (EGSPRS), publicada en septiembre de 2003, se desarrolló con el claro objetivo de apoyar el crecimiento de las PYMES a fin de extender el desarrollo económico hacia la mayoría de la población. Por otra parte, además de centrar la atención cada vez más en el desarrollo del sector privado, la EGSPRS hace especial hincapié en las microfinanzas, y afirma que "los mercados en desarrollo, los ingresos y las ganancias de las empresas y los negocios en crecimiento, el funcionamiento de pequeñas y medianas empresas no agrícolas y la reducción de flujos de migración desde zonas rurales hacia zonas urbanas son imposibles si no se cuenta con servicios financieros accesibles". Como tal, es probable que las microfinanzas se conviertan en un elemento clave tanto para el crecimiento económico futuro como para la reducción de la pobreza.

Las Microfinanzas y la EGSPRS (Estrategia para la Reducción de la Pobreza y Apoyo para el Crecimiento Económico)

En lo que respecta a las microfinanzas, la EGSPRS se centra en mejorar el entorno jurídico y reglamentario, desarrollar la competencia y aumentar el alcance (especialmente hacia las zonas rurales). En cuanto al entorno jurídico y reglamentario, la EGSPRS fomenta la "intensificación de reformas estructurales" que se desprenden de la legislación de la reforma del sector financiero realizada a fines de la década del 90 y principios del 2000. Eso incluye continuar con la privatización de los bancos comerciales estatales, así como también reforzar la legislación referente al seguimiento de demandas colaterales y, a su vez, reducir la legislación sobre concesión de licencias y registros para la creación de empresas.

También se sugirió otro cambio en el entorno de negocios mediante el fomento de la competencia entre los intermediarios financieros como una forma de ampliar el alcance hacia las zonas rurales y las PYMES. La EGSPRS también es explícita en su posición en cuanto a que la expansión de los servicios financieros es más efectiva si existe una mayor competencia y, como tal, la atención está claramente centrada en otorgarle un papel más preponderante a las instituciones financieras no bancarias (NFBIs) y a las Cooperativas de Ahorro y Crédito mediante cambios en las políticas del sector financiero. Además, se propuso legislación en lo que respecta a mercados de valores, ahorros y seguros para expandir el alcance de productos y servicios financieros potenciales.

Por último, la EGSPRS alienta al gobierno a reorientar las prioridades de políticas hacia aquellos grupos de la población que se ven más afectados por los desastres naturales mediante la expansión de los servicios bancarios y financieros en las zonas rurales y "el desarrollo de pequeñas y medianas empresas". Esa es una tendencia que prevalece a lo largo de todo el documento donde el sector microfinanciero está dirigido a la diversificación de los préstamos y de otros productos (por ejemplo, los seguros) para beneficio directo de pastores y otros propietarios de PYMES rurales. Para la estrategia de reducción de la pobreza, es fundamental ampliar el alcance para poder llegar a los pobres más vulnerables, aquellos más alejados de los centros financieros urbanos.

Desarrollo de la EGSPRS

Para incorporar a las microfinanzas en la EGSPRS, Mongolia utilizó un enfoque intensivo y participativo. El gobierno de Mongolia creó un grupo de trabajo compuesto por múltiples partes interesadas entre las que se incluyen todos los ministerios involucrados, los líderes de las instituciones financieras más importantes y otros. Curiosamente, esa estrategia de desarrollo global correspondía principalmente al ámbito del Ministerio de Industria y Comercio, pero el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social tuvo una participación activa en incorporar al debate el tema de las PYMES y en tratar temas como las microfinanzas y el empleo. Juntos, los jefes de ambos ministerios colaboraron para desarrollar una estrategia que utilizaba pequeñas empresas en el desarrollo de un enfoque macroeconómico para la reducción de la pobreza. Además, el Banco de Mongolia ejerció su liderazgo para hacer recomendaciones con respecto al entorno jurídico y reglamentario, que fueron incorporadas por los encargados de formular políticas.

Sin embargo, durante la formulación de esas estrategias, surgieron algunos desafíos clave. El hecho de que se centre más la atención en la competencia entre los intermediarios financieros, en algún momento, podría llevar al mercado a un punto cercano a la saturación y, posiblemente, podría provocar un recalentamiento del sector. Algunos funcionarios del sector bancario sostienen que la competencia excesiva está provocando una disminución de la rentabilidad necesaria para reinvertir en las nuevas ofertas de productos. Otro de los desafíos está relacionado con lograr el cumplimiento de las reformas jurídicas. Si bien, en la teoría, la nueva legislación ha fortalecido las instituciones financieras, la incapacidad del sistema judicial para hacer cumplir los contratos de manera adecuada y perseguir a los infractores inhibe todos los efectos positivos de esas leyes sobre el sistema microfinanciero. Por último, es posible que sea necesario realizar más reformas para desarrollar un aparato jurídico que apoye el crecimiento constante de la microfinanzas en Mongolia.

Implementación de la EGSPRS

Mongolia ha actuado con bastante empuje y dinamismo para tratar esos temas y apoyar el rol de las microfinanzas en el desarrollo de las PYMES y la consecuente mitigación de la pobreza mediante la implementación de la EGSPRS. Muchas reformas jurídicas relacionadas con el registro de instituciones financieras no bancarias (NBFI), reclamos legales de garantías colaterales y concesión de licencias se han incorporado en los libros con resultados tangibles. Además, el Comité de Coordinación Nacional del Año Internacional del Microcrédito, desarrollado recientemente, y el PNUD han organizado en forma conjunta una "Cumbre Nacional sobre Microcrédito y Capacidad Empresarial" en combinación con el lanzamiento global del Año. El evento atrajo el interés nacional y a él asistieron más de 1.400 participantes nacionales e internacionales. Además, la Cumbre creó un fuerte impulso para fortalecer las microfinanzas y la capacidad empresarial para la mitigación de la pobreza. Por consiguiente, el gobierno de Mongolia declaró el 2005 como el Año Nacional de Promoción de las microfinanzas y la Capacidad Empresarial y lanzó un nuevo Programa Nacional en apoyo de las PYMES. Esos avances positivos continúan fortaleciendo el papel que desempeña las microfinanzas en la reducción de la pobreza.

Lecciones Aprendidas

Todas las partes interesadas en el proceso de elaboración del Documento sobre Estrategia para la Reducción de la Pobreza y Apoyo para el Crecimiento Económico (EGPRSP), sin importar los antecedentes e intereses, reconocieron la importancia de las microfinanzas en la mitigación de la pobreza. Observando los logros de las microfinanzas en Mongolia, los participantes estuvieron de acuerdo en centrarse no sólo en las cuestiones financieras del sector sino también en ampliar el potencial de las microfinanzas para triunfar en varios aspectos del desarrollo del sector privado. El éxito futuro de las microfinanzas y el logro del objetivo 1 de los ODM, la mitigación de la pobreza, dependerán de la cooperación que exista entre todas las partes interesadas.

Temas para la Próxima EGSPRS

La EGSPRS que está en vigencia actualmente expirará en el año 2006, lo cual requerirá una nueva visión para la reducción de la pobreza en Mongolia. Para poder crear esa visión, existe una clara necesidad de determinar el impacto de las microfinanzas en la mitigación de la pobreza. En la actualidad, no existen datos cuantificables sobre el papel de las microfinanzas, aunque sí existe una gran cantidad de historias exitosas de clientes que sirven para apoyar el éxito de las microfinanzas. Eso es particularmente importante, ya que algunos índices del nivel de pobreza muestran pequeños incrementos de la pobreza en Mongolia durante los últimos cinco años. Por lo tanto, es necesario comprender cómo se utiliza el crédito (es decir, consumo en oposición a mejoras empresariales) para evaluar los tipos de reformas o incentivos que podrían ser necesarios para utilizar mejor el crédito y así reducir la pobreza.

Otro factor que se debe tener en cuenta en el futuro para la EGSPRS son las reformas tendientes a reducir el costo de concretar negocios para los microempresarios de Mongolia. Si bien ha habido cierto nivel de éxito en las políticas sobre temas como el otorgamiento de licencias de negocios, es posible que haya más avances en el registro de propiedades, la creación y cierre de empresas o negocios, y las relaciones laborales que reducirán dichos costos. Actualmente, el PNUD y el gobierno de Mongolia han lanzado el programa Enterprise Mongolia (Mongolia Empresas), que es una serie de iniciativas para desarrollar la capacidad de los empresarios locales e identificar las cuestiones de política que pueden mejorar el entorno para las microempresas y las PYMES. Mediante ése y otros programas, pueden hacerse más adiciones a la nueva EGSPRS para otorgar más poder a los empresarios y utilizar mejor las herramientas como las microfinanzas para reducir la pobreza en Mongolia.

(1) Country Profile: Mongolia 2004, World Bank (Perfil del País: Mongolia 2004, Banco Mundial).

(2) Living Standards Measurement Survey (Estudio sobre la Medición de los Niveles de Vida), 1998, Oficina Nacional de Estadística de Mongolia.

(3) Sub-Sector Review of Microfinance in Mongolia (Informe de Subsectores de Microfinanciación en Mongolia), 2005, PNUD Mongolia.

(4) Statistical Yearbook (Anuario Estadístico), 2004, Oficina Nacional de Estadística de Mongolia.