Évaluation
des Projets du FENU - 1998
Fonds d'Equipment des Nations Unies
Perspectives
3.2 Renforcement des capacités
Un des canaux qu'emprunte le FENU pour fournir un renforcement des capacités est celui de l'assistance technique et de la formation. Dans l'ensemble, l'assistance technique évaluée en 1998 a été de bonne qualité. Elle a eu néanmoins à souffrir de deux problèmes récurrents, à savoir la lenteur du recrutement des conseillers techniques sur le terrain et leur taux élevé de renouvellement. La lenteur du recrutement en Mauritanie, au Niger, à Sao ToméetPrincipe, au Viet Nam, en Zambie et au Laos s'est traduite par des retards dans l'exécution des projets. Les raisons de ce recrutement tardif étaient diverses. Dans la plupart des cas, les procédures de recrutement du PNUD/FENU/UNOPS étaient excessivement longues. Parfois, il s'est avéré difficile de trouver des candidats correspondant aux ressources disponibles; le projet MAU/92/C05 a été retardé pendant un an, faute d'avoir trouvé plus tôt un conseiller technique approprié.
Le taux de renouvellement du personnel technique affecté sur le terrain a eu des répercussions négatives sur nombre de projets évalués en 1998. Certains candidats ont quitté du fait que leur profil ne correspondait plus aux besoins du projet après révision de la conception de celui-ci; d'autres ont quitté parce que les rôles et responsabilités avaient été mal définis et que des tensions se faisaient jour au sein des groupes d'appui aux projets ou ailleurs.
| La formulation originale du projet d'irrigation de Nam Tan au Laos (LAO/89/C02) prévoyait que l'UNOPS exécuterait le projet. Après le démarrage, le projet a été confié à l'exécution nationale, sans que les rôles, les responsabilités et l'établissement des rapports de l'assistance technique et des contreparties gouvernementales aient été discutés et fait l'objet d'un accord, ce qui aurait permis une transition en douceur. |
Le renouvellement rapide du personnel a eu des conséquences
tantôt négatives, tantôt positives des points de
vue institutionnel et de la performance des projets. Il est certain
que le renouvellement a entraîné dans une certaine mesure
un problème de continuité et qu'il a fallu recentrer les
efforts déployés dans le cadre du projet. Mais du point
de vue du renforcement institutionnel, dans la plupart des cas où
les projets ont fait l'objet d'une nouvelle conception ou lorsque des
éléments ont été ajoutés, le renouvellement
du personnel a eu des conséquences positives. Il en est résulté
une meilleure compréhension de la stratégie du projet
et des rôles et des responsabilités des partenaires. Cela
a permis de réduire les obstacles qui entravaient l'exécution
au niveau de la technique et de la gestion, d'encourager l'adoption
de méthodes plus participatives et d'assigner au sein des activités
du personnel du projet un rang de priorité plus élevé
au renforcement des capacités.
En général, l'assistance technique a mis davantage l'accent sur le développement de l'infrastructure que sur le renforcement des institutions. Il faut cependant signaler des exceptions à cet égard, lorsqu'une assistance technique repensée a inspiré une conception plus participative de l'exécution des projets faisant la part plus belle au renforcement des institutions. Lorsque cela a été le cas, la population locale, notamment les femmes, s'est davantage appropriée le projet.
| Dans le cadre du projet LAO/89/C02, la direction locale du projet d'irrigation de Nam Tan, bien qu'exagérément complexe et pléthorique, a été en mesure de distribuer l'eau de façon équitable, de remettre en état le réseau d'irrigation et de promouvoir avec succès une méthode participative pour la formation de groupes d'exploitants agricoles. Ce dernier résultat a pu être atteint en grande partie grâce à l'assistance technique internationale. |
Les évaluations ont fourni davantage de renseignements
sur la formation que sur l'assistance technique, mais les données
sont restées dans l'ensemble limitées. Généralement
parlant, les évaluations sont incomplètes en ce qui concerne
la formation. Celle-ci s'est révélée efficace,
mais il y a eu des problèmes en ce qui concerne l'impact, le
contenu et l'apport de la formation.
Toutefois, la formation a eu un impact limité sur la capacité du personnel de gérer des projets plus importants et présentant une plus grande complexité technique. La présente synthèse conclut que la conception des projets devrait intégrer la nécessité de renforcer les capacités et les connaissances spécialisées des ingénieurs. L'évaluation du projet VIE/95/C01 (RIDEF) a proposé d'établir des liens entre les projets et les établissements supérieurs de formation; une autre évaluation proposait de sous-traiter la formation à des partenaires plus familiarisés avec les conditions locales (par exemple, des ONG). Plusieurs projets ont établi des règles de sous-traitance qui encouragent le choix non pas de l'entrepreneur "qui propose les coûts les moins élevés" mais celui de l'entrepreneur "qui propose les coûts les moins élevés et est le plus qualifié".
La formation n'a pas été appropriée dans tous les cas. Dans l'ensemble, elle a répondu aux besoins du projet tels qu'ils étaient perçus par les concepteurs, en mettant l'accent sur les procédures contractuelles et comptables et sur le contrôle de la qualité de l'infrastructure, mais une approche technique de la conception des projets a encouragé un "préjugé" technique en matière de formation. Or, une telle formation n'a pas répondu aux besoins de la population ni à ceux du personnel technique. Parfois, après la mise en place de l'infrastructure, la population a été bien en peine de tirer le meilleur parti de celle-ci. Les évaluations du projet NER/87/C02 et du projet STP/92/C02 ont montré que la formation répondait le mieux aux besoins de la population lorsqu'elle dispensait une connaissance pratique axée sur l'amélioration des pratiques existantes, comme les pratiques agricoles. De ce fait, les projets n'ont pas attaché suffisamment d'importance à la compréhension des aspects cognitifs des contextes culturels dans lesquels les projets étaient exécutés.
La formation doit être dispensée sur mesure, être plus souple et modulaire pour mieux répondre aux besoins des collectivités et de l'administration. Comme l'évaluation du projet NIC/92/C03 l'a relevé, "les besoins de formation et la définition des domaines de formation doivent être identifiés par les personnes elles-mêmes qui doivent être formées".
Les besoins de formation n'ayant pas toujours été correctement évalués, des sujets importants ont été généralement négligés, notamment les suivants : connaissances spécialisées en matière d'organisation et gestion organisationnelle, programmation, surveillance, gestion des projets, rôle de chef de file, mobilisation communautaire, méthodes participatives de planification, genre, constitution de réseaux, et coordination. En outre, les évaluateurs des projets de développement rural intégré ont signalé qu'il était toujours nécessaire de renforcer et de développer la formation dans le domaine de l'entretien de l'infrastructure, en particulier pour ce qui est des puits et des trous de forage. Ils ont également souligné la nécessité de former des formateurs spécialisés dans l'entretien et, davantage encore, de former des femmes aux techniques d'entretien.
Dans l'ensemble, la formation a été appropriée, mais elle pourrait être encore améliorée. Dans quelques rares cas, la formation a été exclusivement de type scolaire, et son impact a été faible. Il faut relever deux innovations intéressantes en matière de formation. En premier lieu, on s'est de plus en plus détourné de la formation de type scolaire pour adopter des méthodes plus pragmatiques d'apprentissage sur le tas. Un bon exemple est fourni par le projet VIE/95/C01 (RIDEF) où l'observation des pratiques utilisées dans d'autres districts faisait partie intégrante du processus de formation. Comme les évaluateurs l'ont noté, le projet RIDEF a été le point de départ d'un processus de formation efficace pour les planificateurs, les exécutants des projets et les comptables, dans le cadre d'un système en cascade où les membres du personnel du district se forment les uns les autres. D'autres exemples sont fournis par les projets LAO/89/C02 et NER/87/C02, qui tous deux ont utilisé des parcelles agricoles aux fins de démonstration et d'autres modèles de production. Ces méthodes se sont avérées plus efficaces que des leçons magistrales, car elles offraient des exemples observables et convaincants de la façon dont de nouvelles méthodes de travail peuvent accroître la productivité dans un grand nombre de contextes, et elles ont utilement complété le processus d'apprentissage. En second lieu, la formation a continué d'être dispensée par le personnel de projet et/ou par des membres de l'assistance technique, mais davantage de projets ont utilisés la méthode dite de la "formation des formateurs". Au Viet Nam, au Niger, au Yémen, à Sao ToméetPrincipe, ainsi qu'au Laos, on s'est de plus en plus orienté vers la formation "de pair à pair". Par exemple, les exploitants agricoles les plus performants au Laos ont joué le rôle de vulgarisateurs en matière de formation. Par ailleurs, les femmes ont joué un rôle plus important du point de vue de la formation d'autres femmes. La méthode de formation "de femme à femme" a été constamment citée comme la méthode la plus efficace de transfert des connaissances spécialisées et de savoir à cette partie de la population.
Toutefois, les évaluations ont souligné le fait que ces nouveaux types de formation n'étaient possibles que si les bénéficiaires veillaient à identifier leurs besoins de formation, qu'il fallait apporter le plus grand soin dans le choix et la préparation des formateurs et qu'il fallait concevoir les matériels de formation en fonction de l'expérience des formateurs.
Une évaluation a mis en garde contre une trop grande spécification du programme de formation. L'équipe chargée du projet STP/92/C02 a commencé par adopter cette approche et a échoué : les exploitants agricoles ne se sont pas présentés aux sessions de formation, ni le contenu ni le calendrier ne leur convenant. Loin de se décourager, l'équipe du projet a réagi en consultant les agriculteurs sur la façon de prendre le mieux en compte leur calendrier de production. Elle a également arrêté le contenu de la formation de manière participative et dispensé celle-ci au sein de groupes composés de personnes ayant les mêmes affinités. L'intérêt des participants et leur nombre ont augmenté de manière significative.
Plusieurs autres observations concernant la formation doivent retenir notre attention. La première concerne la nécessité de pouvoir compter sur une assistance technique internationale assez nombreuse pour améliorer la formation pendant la phase de démarrage du projet et ensuite ponctuellement tout au long du cycle de vie de celui-ci. Cela permettrait de faciliter l'évaluation des besoins de formation avec le concours des bénéficiaires, de sélectionner et de former les formateurs, d'élaborer des matériels de soutien à la formation et d'assurer le contrôle de la qualité des activités de formation. L'évaluation des projets au Viet Nam a mis en lumière la nécessité de mettre l'accent sur le renforcement des capacités et des institutions afin d'assurer un développement adéquat de l'infrastructure et de façon à ce que la population locale sache comment avoir accès aux fonds et comment planifier et utiliser ses investissements.
En deuxième lieu, l'évaluation des projets STP/92/C02 et NER/87C02 a montré les avantages qu'il y avait à sous-traiter la formation à des sociétés privées. Cela permettait de réduire la taille et les coûts administratifs du groupe de soutien au projet en le déchargeant de la formation. Par ailleurs, l'évaluation a montré que le recours à des sociétés privées pour fournir la formation avait un impact négatif sur le développement des capacités autochtones.
En troisième lieu, l'évaluation du projet VIE/95/C01 (RIDEF) a mis en lumière le fait qu'indépendamment de la quantité et de la qualité de la formation dispensée, cette dernière ne pouvait remplacer une supervision et un contrôle efficace par des professionnels qualifiés. Les projets doivent fournir au personnel un supplément de formation à la supervision et au contrôle ou élargir le réseau des spécialistes capables d'assurer un tel contrôle.
En quatrième lieu, même lorsque les documents de projet précisaient les activités de formation, les ressources financières étaient souvent insuffisantes pour exécuter celles-ci intégralement. La situation est en train de changer, comme on peut l'observer dans les projets de conception récente où le renforcement des capacités constitue un élément très fort. Mais les projets de conception ancienne manquaient de perspective stratégique concernant l'utilisation de la formation. Faute d'objectifs de performance organisationnelle et institutionnelle, les ressources allouées n'étaient pas suffisantes pour renforcer la capacité de formation et celle-ci était dispensée en dehors de toute stratégie clairement définie. La formation des équipes d'appui aux projets a parfaitement réussi à mieux familiariser le personnel avec la planification participative, mais elle a eu un impact beaucoup plus réduit sur les organisations locales. Les évaluations ont montré que, faute d'allouer des ressources suffisantes à la formation, les projets risquent de ne pas survivre en raison de l'absence de renforcement des institutions, en particulier au niveau de la communauté.
En cinquième lieu, l'éducation populaire _ la formation de masse _ a eu un impact positif sur le renforcement des institutions en instituant une discussion sur la bonne gouvernance et l'utilisation des services publics par les usagers et en encourageant des attitudes et comportements adéquats visant à appuyer les administrations locales pratiquant une bonne gouvernance. Cependant, la plupart des projets du FENU qui ont été évalués présentaient des lacunes en ce qui concerne la formation de masse. Jusqu'à la fin de 1998, ils manquaient d'une stratégie globale de communication avec les parties prenantes pendant les phases de conception, d'exécution, de suivi et d'évaluation des projets. De ce fait, la population n'était pas suffisamment informée de la façon dont elle pouvait influencer le processus décisionnel ou avoir accès aux fonds d'équipement. Aussi n'a-t-on pas vu se généraliser un comportement favorable à la bonne gouvernance et le renforcement des institutions n'a pas été ce qu'il aurait dû être.
Parmi les enseignements à retenir, on notera ceux-ci :
• La formation devrait être faite sur mesure, être plus souple et modulaire de manière à répondre aux besoins des collectivités et de l'administration, là où elle est dispensée.
• Les projets devraient prévoir la nécessité de former des formateurs dans le domaine de l'entretien et, plus encore, former les femmes aux techniques d'entretien.
• La méthode de formation de femme à femme est le meilleur moyen d'assurer le transfert de savoir et de connaissances spécialisées à cette partie de la population.
• La formation ne peut se substituer à une supervision et à un contrôle efficaces par des professionnels qualifiés.
• Faute d'allouer des fonds suffisants à la formation, des projets peuvent ne pas survivre en raison de l'absence de renforcement des capacités, surtout au niveau de la communauté.
• Les "stratégies de sortie" des projets doivent envisager la consolidation et la durabilité de la formation, en particulier dans le domaine du développement rural et de la planification participative.
• Il faut établir des liens plus nombreux et plus étroits avec les établissements de formation et les ministères dont relève l'administration locale pour garantir un renforcement permanent des capacités.
