FENU | Fonds d'équipement des nations unies

Évaluation des Projets du FENU - 1998
Fonds d'Equipment des Nations Unies

Perspectives

3.4 Méthodes de gestion

Les structures et méthodes de gestion ont un impact sur le renforcement des institutions. Les structures jouent un rôle qui détermine l'établissement des liens avec les institutions locales et au sein de celles-ci. Les pratiques et méthodes influent sur le fonctionnement de tels réseaux et sur la possibilité pour les parties prenantes d'internaliser les procédures éprouvées par le projet.

Il est apparu clairement que le groupe du développement rural intégré (RIDU) se substituait systématiquement aux participants, au risque de réduire les moyens d'action de ceux chez qui il était censé les renforcer. Le RIDU lui-même illustre bien comment un conflit peut surgir entre les deux objectifs du projet : d'une part, il s'agit d'un groupe efficace, qui verse sans tarder les fonds en vue de l'exécution de sous-projets; d'autre part, ce groupe a tendance à fonctionner (et c'est ainsi qu'il est perçu) comme un "projet" plutôt qu'une nouvelle partie intégrante du gouvernement.

VIE/95/CO1 Évaluation du projet RIDEF

Tous les projets évalués étaient dotés de structures de gestion en dehors des structures officielles des pouvoirs publics. Aussi les responsables et la population percevaient-ils les projets comme des entités distinctes des organismes gouvernementaux. Ceci est apparu le plus clairement dans les projets d'éco-développement et de développement rural intégré. La tendance à tout centrer sur les projets n'a pas incité les pouvoirs publics à adopter ceux-ci, le cas échéant. Au contraire, cette tendance a suscité une certaine dépendance des responsables et de la population visàvis du soutien extérieur. On a pris l'habitude d'attendre des projets un soutien conceptuel, financier et opérationnel, surtout lorsque l'administration locale était faible, et ne disposait pas du matériel et des ressources requis. Lorsque cela a été le cas, on a considéré que les projets se trouvaient à la tête d'importantes ressources humaines et financières qui pourraient disparaître à la fin du projet.

Une exception remarquable à cette tendance est offerte par le projet BGD/90/C01, le projet de puits tubulaires profonds au Bangladesh, qui illustre parfaitement les avantages que procure le renforcement direct d'une institution locale, en l'espèce la Grameen Krishi Foundation (GKF). Selon l'évaluation, l'appui fourni par le projet a créé des possibilités inexistantes jusque-là d'un développement rural durable. Après avoir bénéficié de ce soutien pendant cinq ans, la GKF est à présent bien établie et en passe d'assurer sa viabilité financière. Elle fournit aux paysans des intrants agricoles, un système d'irrigation et une assistance technique. Le deuxième volet qui consacre le succès de la GKF, c'est son programme de crédit pour les femmes. La GKF s'est ainsi constitué un créneau bien à elle en rendant des services que les pouvoirs publics ne peuvent rendre et pour lesquels les paysans sont disposés à payer, ce qui assure la viabilité financière. La GKF n'est pas dépourvue de défauts. Elle s'est développée, le temps aidant, par tâtonnements, et sans aucune planification stratégique. L'assistance technique internationale qui devait la conseiller dans ce domaine a fait fausse route. En outre, la GKF n'a pas mis au point un système de suivi et d'évaluation qui permettrait l'établissement de rapports et fournirait des analyses plus ponctuelles de l'impact de ses travaux.

La tendance mentionnée plus haut recommande fortement de définir une "stratégie de sortie" du projet qui soit claire, prévoyant un transfert graduel mais systématique de responsabilités aux partenaires nationaux appropriés, ainsi qu'un financement proportionné aux activités de l'après-projet. Elle souligne aussi la nécessité de concevoir des projets de manière à assurer leur adoption par les collectivités locales.

Cela signifie qu'au moins deux critères de conception des projets doivent être définis avec beaucoup de soin. En premier lieu, les cadres institutionnels proposés par les projets doivent être en étroite connexion avec les structures et mécanismes actuels, ainsi qu'avec les arrangements à prévoir. Si les arrangements proposés sont trop éloignés des pratiques, structures ou institutions actuelles, ils seront rejetés, comme cela est arrivé au Népal, au Viet Nam et au Nicaragua. En deuxième lieu, les projets doivent être conçus de manière à reproduire les systèmes actuels de mesures incitatives à l'intention du personnel et les niveaux de ressources financières. Beaucoup d'évaluations ont relevé le fait que les salaires et traitements versés au personnel recruté localement du groupe d'appui aux projets étaient supérieurs à ceux versés par les pouvoirs publics, ce qui a perpétué l'idée que "les projets ont de l'argent", contrairement aux pouvoirs publics. En outre, là où le montant des ressources financières mises à la disposition des pouvoirs publics par les projets dépassait ce qui est d'usage, cela a créé une situation intenable, les pouvoirs publics ne pouvant se permettre le luxe de perpétuer le projet. Cela a aussi conduit à des situations où les pouvoirs publics ont délibérément choisi une stratégie de développement consistant à aller d'un projet à l'autre.

Beaucoup d'évaluateurs ont noté les retards, voire la carence, apportés par le gouvernement à fournir un financement de contrepartie. Cela est arrivé lorsque les projets n'avaient pas clairement défini les responsabilités et prévu des astreintes en cas d'inexécution des obligations. Là où les rôles et les responsabilités ont été mal définis, comme dans le projet LAO/89/C02, la confusion qui s'est ensuivie a causé de grandes pertes de temps.

Enfin, une définition insuffisante des responsabilités a entraîné des conflits d'intérêts en Mauritanie, au Viet Nam et au Yémen, notamment entre les différents niveaux de gouvernement. Dans ces cas, les autorités du gouvernement central ont profité du vide créé par la confusion des rôles et des responsabilités pour dominer le processus décisionnel "local" encouragé par les projets.

Les problèmes de coordination ont été nombreux parmi les organismes des Nations Unies, notamment entre l'UNOPS et le PNUD, ainsi qu'entre le PNUD/UNOPS et la FAO, par exemple dans le projet NER/87/C02. Tout comme dans le projet BGD/90/C01, il s'est produit quelques rares cas où l'équipe du projet n'a pas été consultée directement sur les décisions des organismes donateurs, et cela a eu un impact négatif sur le projet. Ces problèmes de coordination ont plongé les autorités nationales dans l'embarras, et les administrateurs de projet et le personnel du PNUD ont souvent été appelés à la rescousse pour rétablir la situation et mieux préciser les lignes de commandement.

Dans la plupart des cas, la taille des groupes d'appui aux projets a été considérée comme proportionnée aux tâches qui leur étaient confiées. L'efficacité de la gestion et de l'exécution a été inégale, en fonction de la mise en place des structures de gestion. Une évaluation a conclu que les dépenses administratives liées aux groupes d'appui aux projets et à leurs activités de gestion étaient de l'ordre de 12 %, ce qui est le double de ce qui se fait en Amérique du Nord mais qui reste acceptable conformément aux normes existant dans les pays en développement, où les conditions sont plus difficiles. Toutefois, les évaluations des projets VIE/95/C01 (RIDEF), NER/87/C02 et MAU/92/C05 ont signalé le problème résultant d'une dotation en effectifs insuffisante de certains groupes d'appui aux projets, compte tenu du nombre de sous-projets à gérer et des distances à parcourir. Dans les deux cas, la situation recommandait premièrement de confier aux contreparties davantage de responsabilités de gestion et d'exécution et, en second lieu, d'investir davantage dans la formation en amont et dans le renforcement des capacités, avant d'entreprendre sérieusement la fourniture de l'équipement.

Deux autres problèmes liés aux pratiques de gestion ont influé sur la performance des groupes d'appui aux projets. Tout d'abord, les documents de projet ont souffert parfois d'une conception excessive et/ou de rigidité en ce qui concerne les arrangements institutionnels. Dans certains cas, ils se sont adaptés à la situation et ont mis au point des arrangements institutionnels tenant mieux compte du contexte local. Toutefois, surtout dans le cas de projets d'éco-développement et de développement rural intégré, la direction des projets a choisi de maintenir les arrangements spécifiés dans les documents de projet, sans les adapter à la situation. Dans le projet NER/87/C02, cela posé de constants problèmes de coordination et de ralentir l'exécution.

En second lieu, surtout dans le cas du projet NER/87/C02, mais également dans d'autres projets, le personnel du groupe d'appui aux projets était souvent peu préparé à jouer un rôle qui consistait davantage à "faciliter" plutôt qu'à se substituer à l'agent d'exécution, comme dans le cas du projet VIE/90/C03. Aussi les équipes d'appui aux projets ont-elles eu davantage tendance à mettre l'accent sur la fourniture de l'infrastructure plutôt que sur le soutien des autorités locales et la contribution au règlement des problèmes de développement.

Ceci souligne la nécessité de mener des études plus nombreuses et de meilleure qualité sur la dynamique sociale, les arrangements institutionnels en matière décisionnelle, le règlement des différends et l'impact des projets sur le développement. Cela souligne également deux points : premièrement, l'importance des projets de district; deuxièmement, la nécessité d'évaluer l'impact sur le développement en mettant en place un système de suivi à long terme et un processus participatif d'évaluation.

Au nombre des enseignements à retenir, il y a ceux-ci :

• Les responsables et la population doivent être en mesure de percevoir les projets comme des entités distinctes des organismes gouvernementaux.

• Les projets doivent définir et concevoir des "stratégies de sortie" claires fondées à la fois sur des transferts progressifs mais systématiques des responsabilités aux partenaires nationaux appropriés et sur un financement proportionné aux activités de l'après-projet.

• Il doit y avoir une corrélation étroite entre, d'une part, les cadres institutionnels proposés par les projets et, d'autre part, les structures et mécanismes existants, ainsi que d'autres arrangements prévisibles.

• La conception des projets doit assurer leur cohérence et leur compatibilité avec les systèmes d'incitation pour le personnel actuellement mis en place par le gouvernement et les niveaux de ressources financières.

• Il faut consacrer des études plus nombreuses et de meilleure qualité sur la dynamique sociale, les arrangements institutionnels concernant la prise de décisions, la résolution des conflits et l'impact des projets sur le développement.

• Il faut mettre en place un système de suivi à long terme et d'évaluation participative pour évaluer l'impact sur le développement.