PERSPECTIVES
Synthèse des évaluations 1999 par le FENU
I. Introduction
C’est en 1999 que, pour la première fois, la majorité des projets évalués reflète le virage opéré par le FENU en 1995, année à partir de laquelle les projets d’éco-développement, les fonds de développement local et les projets de micro-finance ont commencé à se substituer aux projets de construction d’infrastructures dans le portefeuille général du Fonds. En 1999, les quinze projets suivants ont été évalués : tableau 2
2. Examen général
La majorité des projets évalués en 1999 comportait un ensemble d’activités centrées sur la réalisation d’infrastructures productives et sociales telles que les puits, les systèmes d’adduction d’eau, les routes, les barrages, les écoles et les centres de soins. Traditionnellement, le FENU met l’accent sur les équipements physiques, mais une égale priorité a été accordée au cours des dernières années à la participation locale et aux partenariats avec les institutions des communautés locales et de la société civile. Ainsi, dans la plupart des projets évalués, les habitants des zones d’intervention ont au moins participé au choix des travaux à réaliser. Alors qu’une structure d’encadrement, financée par le projet, a généralement été établie pour chacun des projets, l’exécution de tout ou une partie des activités est dans la plupart des cas confiée à des institutions publiques ou à des ONG. De ce fait, ces projets peuvent être évalués de deux façons différentes : a) en considérant leurs produits physiques, c’est-à-dire la quantité et la qualité des avantages qui en découlent ; et b) en considérant leurs effets sur les institutions locales, à savoir à la fois les nouvelles institutions qu’ils créent et les institutions déjà établies qui participent à leurs opérations. Tous les projets étudiés poursuivent des objectifs dans ces deux domaines, bien que, dans certains cas (comme dans les projets d’adduction d’eau au Cap Vert et en Gambie) l’accent soit mis sur les installations physiques, tandis que dans d’autres (comme dans le fonds de développement local cambodgien et dans le projet de gouvernance locale du Malawi), l’accent est mis sur les institutions.
Le FENU a cherché à acquérir une compétence particulière dans l’appui à un développement décentralisé qui associe les pauvres et les rende plus autonomes. La décentralisation est réalisée en partie par des stratégies de développement participatif, ainsi que par l’inclusion des collectivités locales et des institutions privées comme partenaires au projet. Dans ce domaine, les résultats décrits dans les rapports d’évaluation de 1999 sont mitigés, et dépendent en partie des capacités institutionnelles ou des forces initiales des institutions locales. Ainsi, quand les partenariats sont établis avec des institutions fragiles, sans que des ressources importantes soient consacrées à l’amélioration de leurs normes de fonctionnement, ces institutions sont alors entretenues dans leur inefficacité, avec des conséquences fâcheuses pour la population bénéficiaire. De nombreux projets apportent leur support au développement, au sein des administrations centrales, de capacités en matière de gestion décentralisée, en introduisant des méthodologies de travail axées sur la participation. D’autres projets encouragent la décentralisation en travaillant à la base. Au Cambodge et au Malawi, le FENU a établi des partenariats avec d’autres organismes donateurs (surtout le PNUD) afin de créer des administrations nouvelles et décentralisées ayant un mandat de développement assez large. Si ces administrations se révèlent solides (il est encore trop tôt pour le dire), elles ont quelques chances de servir de modèle dans le reste du pays. Les projets du FENU, généralement, renforcent aussi les capacités des organismes locaux à nouer des relations de coopération autonomes avec les organisations d’envergure nationale. Ce faisant, ils améliorent les perspectives de réussite pour toute autre initiative allant dans le sens d’une plus grande décentralisation que le gouvernement pourrait choisir de poursuivre.
Pour autant que les projets évalués soient représentatifs des opérations du FENU, il semble qu’ils présentent une image d’une organisation qui améliore effectivement le bien-être des pauvres. La plupart des projets sont mis en œuvre dans des pays très pauvres et la plupart le sont dans les régions les plus pauvres de ces pays. Au sein des projets eux-mêmes, il semble y avoir peu de ciblage sur les individus les plus vulnérables et rares sont les données relatives au niveau de vie des populations bénéficiaires. La plupart des projets incluent expressément les femmes, cependant, et la plupart des avantages qu’ils produisent ne sont pas de nature à être aisément détournés par les élites locales (3) . Il est donc clair que les avantages résultant des projets du FENU atteignent généralement les pauvres. Les résultats sont inégaux, mais la plupart des projets se rapprochent d’assez près de la réalisation de la plupart de leurs objectifs physiques, et la qualité des équipements semble presque toujours être élevée. La plupart des projets renforcent ou élargissent l’éventail des institutions grâce auxquelles les habitants contribuent à la formation de leur destin collectif. Il existe aussi de nombreuses indications d’inefficacité, et nombre des organisations qui sont impliquées dans un projet ne parviennent que rarement à atteindre un degré élevé de cohérence institutionnelle. Toutefois, les constats de corruption patente sont rares. En première approximation, donc, les évaluations indiquent que le FENU s’acquitte assez efficacement de sa mission.
Les principales lacunes relevées par les évaluateurs concernent les domaines suivants :
Cohésion d’ensemble : Chaque projet se caractérise par une configuration unique de groupes et d’individus impliqués dans la formulation et la gestion du projet, ces groupes incluant ordinairement : les planificateurs, les responsables du projet (experts expatriés ou nationaux du pays hôte), les fonctionnaires locaux, un ou plusieurs ministères et les autorités locales associées au projet, les chargés de projet du FENU, les ONG partenaires, les consultants qui apportent une assistance technique, les évaluateurs et les dirigeants locaux. Rares sont les indications d’un désaccord fondamental, entre ces différents acteurs, sur la nécessité de réaliser d’abord des équipements physiques. La plupart des projets exigent un appui soutenu de plusieurs de ces acteurs afin que leurs objectifs de création de capacités institutionnelles soient atteints, mais cet appui ne se manifeste pas toujours. Ainsi, pour les projets réalisés dans les territoires palestiniens, en Gambie et en Mauritanie, certaines des parties prenantes au projet semblent ne pas avoir partagé, au cours des premières années de mise en œuvre, l’enthousiasme des concepteurs pour la participation communautaire. Plusieurs projets ont été conçus pour élaborer un modèle institutionnel visant à être adopté par le gouvernement et être répliqué dans d’autres régions du pays. Si le projet réalisé au Bangladesh a rempli tous ces objectifs concernant le relogement des habitants, il semble qu’aucune activité n’a été entreprise pour réaliser l’objectif plus large de renforcement des capacités institutionnelles, et que le Gouvernement du Bangladesh n’a pas pris en compte les enseignements que le projet aurait pu lui procurer. Les projets réalisés au Cambodge et au Malawi sont extrêmement ambitieux en matière d’objectifs de renforcement des capacités institutionnelles, de sorte que, si l’on veut que ces en matière d’objectifs de renforcement des capacités institutionnelles, de sorte que, si l’on veut que ces objectifs soient atteints, il faudra que le Gouvernement apporte un soutien considérable durant la décennie à venir.
Durabilité : Si la durée de vie moyenne des projets (de trois à six ans) est suffisante pour la réalisation des ouvrages physiques, elle est en général trop courte pour permettre l’institutionnalisation indispensable à la pérennisation des acquis des projets. Pour les projets ambitieux, d’un point de vue institutionnel, tels que ceux réalisés au Cambodge et au Malawi, les principaux résultats des efforts consentis ne seront visibles qu’après l’achèvement du projet. Quels que soient les aspects juridiques de la question, de tels projets nécessitent, de la part du FENU, un engagement soutenu et dépassant le simple cadre des accords de financement (en supposant que les projets soient dans la bonne direction), et il serait désastreux que les efforts consentis par le projet s’arrêtent à sa date d’achèvement.
Pour la plupart des projets moins ambitieux en matière d’objectifs institutionnels (bien que cela s’applique aussi aux projets du Cambodge et du Malawi), le principal problème est celui de l’entretien des ouvrages physiques. Le projet représente souvent un investissement en capital considérable dans la zone d’intervention retenue, et quand des efforts sérieux sont déployés pour impliquer la population locale à la détermination de la façon dont cet investissement est utilisé, ces efforts sont habituellement couronnés de succès.
Pour la plupart des projets, l’essentiel des ressources va à la réalisation des ouvrages physiques (de manière participative), et cela pose aux responsables des projets de nombreuses difficultés. A l’exception du projet de micro-entreprises réalisé en République Centrafricaine, en effet, tous les autres projets ont été conçus de telle façon que les travaux de construction s’étaleront sur toute la durée du projet. La création de capacités institutionnelles pour la maintenance des ouvrages confronte cependant les projets à des problèmes organisationnels très différents de ceux posés par la construction d’infrastructures. Il semble que les responsables de projet continuent souvent à consacrer l’essentiel de leur temps et de leur attention aux activités de construction au moment même où ils devraient démarrer les activités de création de capacités en matière de maintenance des ouvrages. Au nombre des facteurs qui expliquent cette situation, on retiendra les suivants : (a) en raison de leur expérience et de leur qualification, les responsables de projet s’estiment davantage responsables des travaux de construction, ce domaine leur étant plus familier ; (b) la création d’institutions ne donnera des résultats apparents que bien après la réalisation de l’évaluation finale ; et (c) l’objectif de création d’institutions implique que l’on encourage les bénéficiaires à être exigeants les uns envers les autres, et certains responsables de projet peuvent douter de leurs propres capacités à établir, avec les bénéficiaires, les relations intimes que cela nécessite. Quoi qu’il en soit, il est extrêmement encourageant de constater que des comités de maintenance fonctionnant avec des ressources locales sont tout de même parfois établis.
Si l’on fait exception du projet de relogement de Mirpur, au Bangladesh, il existe peu d’informations concrètes sur la qualité des institutions créées pour la maintenance des ouvrages, car les évaluations ont été effectuées avant que les projets n’aient été achevés. Rares sont les communautés qui sont actuellement en mesure d’assurer l’entretien des ouvrages ou simplement, de déjà les voir se détériorer. Pourtant, la perspective que les ouvrages seront correctement entretenus constitue le principal déterminant de leur durabilité. Il est donc important de bien savoir apprécier cette probabilité, et, en un sens, il s’agit là de la question principale à laquelle doivent répondre les évaluateurs lors de la tenue d’évaluations finales.
La digression analytique des paragraphes qui précèdent était nécessaire car, pour de nombreux projets évalués, la principale faiblesse constatée concerne les perspectives que les ouvrages seront correctement entretenus (de façon directe ou indirecte) par les communautés.
Suivi et évaluation : Parmi les projets examinés, un seul, au Cap Vert, comportait une information sur la situation de référence ou un système de suivi que les évaluateurs ont considéré comme adéquat. Il s’agit du sujet de préoccupation le plus fréquemment rencontré pour les projets évalués, et les conséquences de cette faiblesse récurrente des systèmes internes de suivi et d’évaluation sont les suivantes:
- Pour les projets fragiles, comme ceux de Gambie, de Mauritanie et du Mali (systèmes rizicoles), un meilleur suivi aurait peut-être encouragé les responsables du projet ou le FENU à intervenir afin d’apporter les améliorations qui s’imposaient avant que n’ait lieu l’évaluation à mi-parcours ;
- Une meilleure information sur la situation de référence aurait permis de mieux cibler les activités du projet sur les individus ou communautés défavorisées ;
- L’absence de toute information sur la situation de référence rend très difficile, voire impossible, l’estimation même la plus rudimentaire de l’impact du projet. Nous savons que les pauvres profitent du projet, mais nous ne savons pas de combien. Cela compromet l’aptitude du FENU à améliorer la gestion de son portefeuille de projets et empêche les responsables des projets de tirer les enseignements qui s’imposent4 ;
- Il est difficile de dégager les enseignements des projets réussis, car l’information sur la situation de référence, qui permettrait d’établir des relations entre les activités du projet et leurs effets sur les bénéficiaires, est limitée ;
- La cohésion d’ensemble de l’action du FENU se trouve compromise, car les responsables de projet ont à leur disposition très peu d’arguments factuels sur la base desquels ils pourraient résoudre d’éventuels désaccords concernant la stratégie du projet.
3. Résumé des projets évalués
3.1 Projets hydrauliques au Cap Vert et en Gambie
Le projet d’adduction d’eau dans l’île de Santiago, au Cap Vert (CVI/91/C03) est à maints égards un exemple de projet technique assez réussi. Grâce à la construction de 10 petites retenues, l’aménagement de 42 kilomètres de canalisation et l’installation de pompes et de robinets, le projet permettra que 10.000 ruraux habitant l’île de Santiago aient un accès fiable à l’eau potable. Une étude effectuée quand le projet a été lancé avait amené à constater que la consommation d’eau au sein de cette population ne dépassait pas 12,5 litres par personne par jour. Le projet permettra aux populations de la zone d’intervention de doubler leur consommation moyenne. Un tiers de la population devait marcher plus d’un kilomètre pour atteindre le point d’eau le plus proche et 25% devaient marcher plus de deux kilomètres. Grâce au projet, ces distances seront considérablement réduites. Le projet organise également des séances de formation et d’éducation sanitaire et prévoit des activités visant à ce que la population s’organise. Quant à l’épidémie de choléra qui a touché la zone du projet en 1995-1996, en partie en raison de la mauvaise situation sanitaire, on peut présumer qu’un événement de cette nature aura moins de chance de se produire une fois que le projet aura été achevé.
L’examen à mi-parcours du projet a été effectué en avril 1999, soit six mois avant la date prévue d’achèvement du projet. Les travaux de construction accusaient du retard, mais les évaluateurs ont estimé qu’ils seraient achevés en janvier 2000. Le projet a organisé de nombreuses activités de formation à l’hygiène et à la santé publique, et les évaluateurs ont constaté, durant les deux séances de formation auxquelles ils ont assisté, que cette formation était bien conçue et faisait passer un message utile. Le projet avait également été conçu pour former des fonctionnaires municipaux, des mécaniciens et les membres des comités de l’eau à l’entretien des canalisations et des adductions d’eau, mais ces activités n’ont pas encore eu lieu. S’agissant de la façon dont ces dernières formations devaient être menées à bien, les évaluateurs ont jugé que le document de projet n’était pas assez précis, étant trop théorique et trop descriptif. Pour quelques raisons que ce soit, l’équipe du projet n’a pas, semble-t-il, considéré que la préparation des populations et de leurs représentants aux opérations de maintenance des ouvrages était une tâche urgente.
Le projet d’adduction d’eau et d’assainissement en milieu rural en Gambie (GAM/92/C01), par contraste, est très problématique. L’évaluation à mi-parcours, menée au trente-quatrième mois d’un projet devant durer 42 mois, a amené à conclure qu’il était impossible que le projet atteigne ses objectifs avec la structure de gestion actuellement en place. Le projet devait se traduire par la construction de 120 nouveaux puits, la remise en état de 60 puits, l’installation de 270 pompes manuelles et de 10 systèmes d’adduction utilisant l’énergie solaire, et mener des campagnes d’éducation sanitaire dans 177 villages. Au moment de l’évaluation, les résultats sont respectivement : 37, zéro, 47, zéro et zéro. Il semble qu’en raison des ambiguïtés qui marquaient le cahier des charges du document de projet initial, le directeur du Département gambien des ressources en eau n’a pas été préparé à déléguer au coordonnateur du projet les pouvoirs administratifs voulus. L’ingénieur-conseil semble avoir laissé toute initiative de gestion aux autorités désignées, de sorte qu’il semble n’avoir accompli pratiquement aucun travail d’ingénierie durant de longues périodes5 , et le spécialiste du développement social, arrivé assez tardivement, a démissionné après 13 mois.
Le projet devait mettre très nettement l’accent sur la participation, et il comportait des dispositions ayant pour but d’obtenir :
“L’active participation des communautés villageoises à toutes les étapes de la construction d’installations d’adduction d’eau, depuis le choix du site, jusqu’à l’adjudication de contrats et les travaux de fonçage ou encore la certification que l’ouvrage a bien été construit selon les normes prévues par le Département des ressources en eau. En outre, le projet devrait apprendre aux communautés concernées à gérer, entretenir et préserver les installations d’adduction d’eau et d’assainissement6 ”.
Les activités de formation à la gestion, à l’exploitation et à l’entretien ont été menées dans 53 villages avant que ne démarrent les travaux de construction de puits, mais ces villages n’ont apporté aucune contribution à la gestion du projet et “il est clair que, jusqu’à présent, toutes les décisions importantes d’exécution du projet ont été prises à l’échelon central7 ”.
Comme à chaque fois que des plans échouent, l’échec peut être expliqué de différentes façons. Dans le cas de ce projet, il apparaît que le plan était trop ambitieux, étant donné la situation de départ, et que les dispositions relatives à la participation n’étaient certainement pas compatibles avec les pratiques de gestion en cours au sein du Département des ressources en eau de la Gambie. Les évaluateurs notent que le FENU n’est pas intervenu quand les incohérences au niveau de la structure de gestion sont devenues manifestes8 . C’est au moment de l’évaluation à mi-parcours que les évaluateurs ont saisi l’occasion de proposer que le projet soit entièrement modifié. Quoi qu’il en soit, il y a eu manifestement une incohérence regrettable, tant au niveau de la conception du projet que dans la démarche suivie par les responsables de gestion.
3.2 Projets de développement rural en République Centrafricaine et au Mali
Le projet d’aide à l’auto-développement des villages en République Centrafricaine (CAF/91/C01) illustre les difficultés auxquelles doivent faire face les évaluateurs lorsqu’ils doivent évaluer un projet de nature essentiellement économique sans avoir accès aux données économiques sur les résultats produits par le projet. Un des objectifs du projet, à savoir la création d’un grand nombre de petites entreprises, a manifestement été atteint. Un deuxième objectif, créer des caisses d’épargne et de crédit, a été mis en sommeil, car il n’a pas été possible de trouver un partenaire local approprié. Le projet a pris du retard dans l’aide qu’il devait expressément apporter aux entreprises gérées par des femmes, apparemment en raison des difficultés qu’a éprouvées le premier Conseiller Technique Principal à nouer des relations de travail favorables avec les femmes chefs d’entreprise. Cet objectif a néanmoins été réalisé ultérieurement, quand une nouvelle Coordonnatrice Nationale est entrée en fonctions.
Comme on l’a noté plus haut, le projet a réussi à créer 79 entreprises de village (essentiellement dans le secteur de la santé). Il est également parvenu à organiser des formations dans les domaines de la préparation des aliments, de la fabrication du savon, de l’exploitation agricole, et de la teinture et du tissage. Environ 221 membres de 15 associations de femmes ont été formés aux techniques de collecte de fonds et au micro-crédit. En outre, 110 petites activités génératrices de revenus ont été organisées et gérées par des femmes, et 49 femmes ont suivi des cours d’alphabétisation fonctionnelle. Le projet a mis en place une structure à deux niveaux, avec, au niveau local, la création de comités de développement villageois et d’associations de femmes, et la création de deux fédérations de comités de développement villageois au niveau provincial. Les évaluateurs ont constaté la qualité de cette structure, puisque les comités ont assumé d’importantes responsabilités de gestion et ont montré leur compétence dans la solution de problèmes difficiles. Les évaluateurs ont constaté un nouveau dynamisme chez les femmes bénéficiaires, comme l’atteste le fait que les communautés comptent maintenant plus de femmes entrepreneurs que d’hommes (et ce, apparemment grâce au projet). En outre, la population bénéficiaire a elle-même contribué pour 136.000 dollars aux activités du projet, dont le budget total s’élevait à 4,2 millions de dollars.
Manifestement, le projet a généré un niveau d’activité important au sein des communautés, allant dans le sens des objectifs poursuivis. Cependant, faute d’information sur le chiffre d’affaires annuel ou les profits des entreprises créées, il est difficile de se faire une idée de l’importance des réalisations du projet. Les évaluateurs ont constaté que la plupart des femmes bénéficiaires ont augmenté leurs revenus et que, dans certains cas, elles ont même lancé des activités génératrices de revenus, mais l’ampleur de l’impact économique du projet reste mal connue.
L’évaluation finale du projet de riziculture durable au Mali (MLI/95/C01) n’inclut pas de résumé des conclusions et les résultats sont mitigés. L’accumulation de faiblesses laisse planer un doute quant à la qualité de la conception initiale du projet. Il s’agit d’un projet s’inscrivant à la suite de précédents projets, le premier ayant démarré en 1984, lesquels visaient à améliorer la riziculture dans les départements de Tombouctou et de Gao le long du Niger. Parmi les éléments positifs à porter à l’actif du projet figurent la poursuite des travaux d’irrigation, la création de “banques” de céréales, l’introduction de semences améliorées, la formation pratique de mécaniciens spécialistes des pompes, le renforcement des organisations de paysans et la création d’une caisse sociale qui a accordé des crédits aux petites entreprises. L’ONG qui s’est chargée de la majorité des travaux à Tombouctou, l’APROMORS9 , a été considérablement renforcée. Du côté négatif du bilan, les évaluateurs ont constaté que les ouvrages d’irrigation n’étaient toujours pas protégés contre les inondations, que plusieurs organisations de paysans accusaient du retard vis-à-vis du remboursement des montants prêtés pour l’achat de pompes d’irrigation, que les remboursements tardifs concernant une deuxième ligne de crédit ont conduit à de fréquentes actions en justice, que les plans visant à introduire des moulins à riz se sont révélés inutiles en raison de la création de minoteries privées indépendantes, et enfin que les efforts déployés pour établir une organisation régionale de paysans n’ont guère eu d’effets. Les évaluateurs ont également indiqué que l’ONG responsable des travaux à Gao, l’ACORD10 , n’avait pas la compétence institutionnelle élémentaire nécessaire pour accomplir les tâches qui lui étaient confiées et avait remis des rapports d’activité exagérément optimistes. Après quinze ans d’intervention dans la zone, les investissements réalisés par les projets successifs ne sont toujours pas pérennisés. Comme pour le projet de microentreprise en République Centrafricaine, le FENU ne dispose pas des données économiques de base qui lui permettraient de se prononcer de façon sûre sur l’impact du projet, mais il semble que si des données étaient disponibles, elles ne seraient pas favorables.
3.3 Le projet de relogement de Mirpur au Bangladesh (BGD/77/C35)
Ce projet a réussi à reloger environ 2.360 ménages pauvres et marginaux qui vivaient jusqu’alors dans des habitats spontanés et il est parvenu à créer une communauté vivante, en phase d’ascension sociale. Ce projet se caractérise notamment par : (a) l’appui pratique fourni par CONCERN, une ONG qui travaillait avec les habitants sans titres des terrains possédés par le Ministère de la défense avant leur relogement ; (b) la décision de combler de terre le terrain où les relogements étaient envisagés afin d’éviter les inondations ; (c) un dispositif “de viabilisation” du terrain grâce auquel chaque ménage a reçu à peine plus que la structure élémentaire d’une maison, qu’il pourra ensuite améliorer avec le temps ; et (d) une stratégie de création de capacités institutionnelles fondée sur l’esprit de participation, en vertu de laquelle les résidents devaient assumer d’importantes responsabilités s’agissant de l’organisation et de la gestion du nouvel ensemble de logements. Le succès du projet est attesté par le fait que la communauté qui s’est constituée dans ce nouvel ensemble prospère, que le revenu des 15.000 habitants a pratiquement doublé (compte tenu de l’inflation) en 1999 par rapport au début du projet, et que la valeur des terrains résidentiels a atteint plus de 10 millions de dollars, en dépit du caractère incertain des titres fonciers, alors que le projet lui-même n’a coûté que 8,4 millions de dollars.
Deux facteurs viennent cependant ternir le succès du projet aux termes de l’évaluation réalisée a posteriori. D’abord, il semble à craindre que certains habitants soient expulsés après septembre 2000, au moment où les titres des parcelles devaient leur être remis. Le versement des annuités a commencé à diminuer à peu près au moment où CONCERN a quitté la nouvelle communauté, quand les comités de résidents qui coordonnaient les paiements se sont pratiquement “désintégrés”. La Direction du logement et des établissements humains du Gouvernement du Bangladesh, qui a trop de travail et pas assez d’effectifs, n’a fait aucun effort pour réamorcer ces paiements. Les évaluateurs craignent que certains fonctionnaires ne s’entendent avec des promoteurs pour refuser des paiements que leur remettent des habitants, de façon à ce que ceux-ci ne puissent justifier de remboursements effectués sur une période d’au moins 10 ans, ce qui les empêcherait de pouvoir prétendre à l’obtention d’un titre légal de propriété, ces fonctionnaires espérant revendre les parcelles avec un gros bénéfice (p. 19 et 20).
Deuxièmement, aucun effort n’a été déployé par le projet pour documenter les enseignements dégagés de l’expérience et pour les communiquer au Gouvernement du Bangladesh, alors que les objectifs du projet le prévoyaient expressément. En effet, au moment de l’évaluation, le Gouvernement s’employait à démanteler d’autres habitats spontanés et à investir dans des ensembles de logements pour la classe moyenne. Les évaluateurs décrivent cette absence d’impact sur les politiques nationales comme “semblable au fait d’annoncer la défaite au moment où la victoire se dessine”. Cependant, si les titres fonciers sont dûment transférés, le projet devrait être considéré comme un net succès du point de vue de sa contribution au bien-être de 15.000 habitants.
3.4 Projets d’éco-développement au Mali et en Mauritanie
Le programme de gestion et de mise en valeur des terres de Seno-Gondo au Mali (MLI/93/C01-3) semble avoir pour l’essentiel surmonté les difficultés de gestion fréquemment associées aux projets d’éco-développement, avec une démarche très nettement participative et des succès manifestes dans plusieurs domaines. Le programme de lutte contre les migrations venant d’Assaba, en Mauritanie (MAU/92/C01-4), par contraste, avait à son actif des résultats limités au cinquante-troisième mois de mise en œuvre (sur un total de 60 mois). Le projet avait cherché à coordonner les activités mises en œuvre par diverses ONG locales, les autorités, et des intermédiaires privés, mais les relations de coopération se sont souvent révélées fragiles. Les deux projets sont réalisés dans des régions extrêmement pauvres, et travaillent avec des populations extrêmement vulnérables. La démarche de l’éco-développement était justifiée en partie par la nécessité d’assurer à ces communautés la conservation de l’accès à leurs terres ancestrales, quand leurs moyens d’existence élémentaires se sont trouvés menacés.
Le programme mené au Mali visait les objectifs suivants : i) la mise en valeur et la gestion des sols, ii) la création de systèmes d’adduction d’eau dans les villages, et iii) la desserte et le développement de la vallée de Sourou. Bien que le projet ait officiellement commencé en janvier 1996, ses activités n’ont réellement démarré qu’en mai 1997 après l’arrivée d’un nouveau Conseiller Technique Principal. Ainsi, l’évaluation, réalisée à la mi-1999, a bien été exécutée à mi-parcours, le projet étant prévu pour durer 4 ans. Bien qu’il ait été prévu que le projet interviendrait dans 70 villages, les principales activités ont eu lieu dans 35 villages, et des activités limitées dans plus de 100 villages. Au nombre des résultats, en mai 1999, on peut citer : le fonçage de 130 nouveaux puits (dans 106 villages), 10 activités de formation à la santé et à la nutrition, la plantation de 7.000 arbres, la création de 8 banques de céréales, la formation technique de 146 villageois et l’alphabétisation de 335 villageois, et la construction de 24 kilomètres de routes. La productivité du programme dans la plupart des régions n’a cessé d’augmenter. Les évaluateurs estiment que le programme devrait être en mesure d’accroître de 30 % la production agricole dans les villages retenus par le projet, avec une augmentation annuelle de 800 à 1.000 tonnes de céréales dans la seule vallée de Sourou, et une augmentation de la production de viande et de lait de 50 %. Ils estiment que la population pourrait devenir autonome en bois de feu d’ici six ou sept ans.
Parmi tous les projets examinés dans le présent rapport, ce programme comportait la stratégie la plus participative, au niveau des villages. Les activités menées dans chaque village ont commencé par une évaluation participative des besoins, suivie par la création d’associations de village comportant des comités distincts pour la gestion des ressources naturelles, de l’eau, des banques de céréales, et pour les autres activités de projet. Le programme a fait un effort particulier pour inclure des femmes, comme simples membres ou comme dirigeantes, et des groupements d’intérêt ont été créés pour prendre en charge, entre autres, les activités d’alphabétisation, de teinture, de gestion des produits laitiers ou de production maraîchère. Les femmes participent aux débats concernant la gestion courante des activités du projet, et les évaluateurs font observer que les femmes ont été souvent les premières à répondre à leurs questions, dans plusieurs villages, quand ils ont mené leur évaluation. Il s’agit là d’un point important dans un contexte où les femmes, traditionnellement, cèdent le pas devant les hommes s’agissant des affaires publiques.
Le programme de lutte contre les migrations venant d’Assaba a cherché à appliquer une démarche très nettement participative, tout en travaillant par le canal de nombreuses organisations partenaires locales. La participation communautaire a été vigoureuse dans certains cas, et certains sous-projets ont bien été exécutés, mais la qualité des opérations semble avoir été compromise par leur complexité, étant donné la multitude des parties prenantes. Les villageois ont aidé à élaborer des plans villageois, et sur cette base le programme a conclu environ 225 accords avec les collectivités locales et les partenaires d’exécution (c’est-à-dire les ONG, le gouvernement ou des entrepreneurs privés). Les activités ont été menées à bien de diverses façons, mais il convient de noter que les responsabilités de gestion ont toujours été assumées par les partenaires du projet. En ce qui concerne les sous-projets de construction d’infrastructures, les évaluateurs ont constaté que la communauté n’avait aucun moyen d’influencer l’entreprise maître d’œuvre, et, véritablement, n’avait pas son mot à dire s’agissant de la conception ou de l’exécution. Certains partenaires se sont bien acquittés de leurs tâches, tels que ceux chargés des volets «boutiques villageoises», des coopératives d’artisans et des jardins maraîchers, ainsi que le partenaire qui a mis au point un système d’adduction d’eau dans la capitale régionale de Kiffa. Cependant, trop nombreux sont les partenaires qui ont obtenu de médiocres résultats, n’ayant réalisé qu’à peine un tiers des nombreux objectifs physiques retenus au milieu de la dernière année du programme. De plus, ce programme semble être le seul pour lequel la qualité des ouvrages physiques a souvent paru inadéquate.
Les évaluateurs ont des sentiments mitigés s’agissant de la qualité de la participation locale. D’une part, ils ont constaté que le groupe de coordination du programme avait réussi à donner forme et réalité à la notion de participation, suscitant même l’enthousiasme des habitants et libérant leur énergie. De l’autre, les évaluateurs ont constaté que de nombreux plans villageois n’étaient que des “documents intellectuels” pour une population locale très largement illettrée. Ils ont estimé que la conception du programme considérait les communautés comme des groupes homogènes alors que ces communautés sont en fait fortement stratifiées, de sorte que les élites locales ont sans doute, et par inadvertance, été renforcées. Ces lacunes témoignent des difficultés et des dangers que peuvent présenter des stratégies hautement participatives.
3.5 Programmes de développement local au Cambodge, au Malawi et en Palestine
Le fonds de développement local cambodgien (CMB/97/C01), le programme de gouvernance locale et de gestion du développement au Malawi (MLW/97/C01) et le programme de développement rural local en Palestine (PAL/96/C01) disposaient de budgets s’élevant respectivement à 60 millions de dollars, 34,4 millions de dollars et 8 millions de dollars, avec une contribution du FENU s’élevant respectivement à 4,5 millions de dollars, 13,3 millions de dollars et 3 millions de dollars. Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) compte pour le principal autre donateur des projets réalisés au Malawi et au Cambodge. Les objectifs de développement de ces programmes sont assez similaires, en ceci qu’ils visent tous la réduction de la pauvreté grâce au développement local.
Ces projets aident les villages à choisir des “mini-projets” d’équipement (le terme utilisé au Malawi) et apportent un soutien aux échelons de gouvernement intermédiaires (le niveau de la province et de la commune au Cambodge, celui du district au Malawi, et les microrégions en Palestine) afin de faciliter la construction des ouvrages prévus. Les villageois, au Cambodge, ont en majorité opté pour la construction de bâtiments, d’ouvrages d’irrigation, de routes et de ponts, et d’équipements d’adduction d’eau et d’assainissement, tandis qu’au Malawi, les villageois ont en majoritairement choisi les bâtiments scolaires (63%), un plus petit nombre de projets ayant été retenus dans les domaines de la santé publique, de l’eau, des routes et des ponts. L’évaluation réalisée au Malawi signale que le Gouvernement a recruté environ 20.000 nouveaux enseignants, ce qui donne à penser que la plupart des nouvelles écoles ont ouvert leurs portes. Le programme réalisé en Palestine a surtout apporté un soutien à la réalisation de travaux d’équipement.
Si les micro-projets villageois sont au cœur de la stratégie de développement local, les avantages qui résultent des seuls nouveaux équipements ne peuvent répondre aux objectifs premiers des programmes. Ces derniers doivent être atteints à la faveur des divers processus de décision et d’exécution que les projets soutiennent au niveau local et au niveau intermédiaire. Les résultats de programmes de développement local doivent donc être mesurés à la lumière des tâches, dans toute leur diversité, qu’accompliront les institutions nouvellement créées, et ce, au-delà même du cadre restreint du projet. Les programmes mettent en place des processus de décision démocratiques et participatifs et influencent des nouvelles administrations dotées de larges attributions en matière de développement. L’essentiel des ressources des programmes, en fait, est consacré à la création de ces nouveaux bureaux (et, au Cambodge, au paiement des salaires de leurs employés).
Les auteurs des évaluations du Cambodge et du Malawi indiquent que ces programmes sont fort bien parvenus à mettre en route un processus de création d’institutions. Les évaluateurs, pour le Cambodge, écrivent par exemple :
« On peut faire valoir que le principal facteur institutionnel, dans ce projet, est l’énorme augmentation des communications émanant des villages, remontant vers le haut par chacun des niveaux d’administration, jusqu’au comité de développement rural provincial (CDRP). Les habitants, dans l’ensemble de ce système, apprennent à réfléchir ensemble, à poser des questions, à donner leur opinion. La mission a clairement constaté au cours de réunions de comités de développement de villageois et de comités de développement communaux, ainsi que lors d’ateliers d’intégration, que les habitants (parmi lesquels les femmes s’expriment souvent le plus) prennent bien la parole, échangent des idées, cherchent à résoudre les problèmes, ce qui est rarement observable au Cambodge, en particulier dans les organes officiels11 ».
Les évaluateurs, pour le projet du Malawi, affirment que c’est, “dans la région, le programme qui a eu le meilleur impact au niveau du cadre des politiques12 ”. Les programmes du Malawi et du Cambodge contribuent à l’élaboration d’une législation nationale tendant à légitimer les institutions qu’ils créent, et dans les deux pays, des fonctionnaires du gouvernement ou des responsables d’organismes donateurs, qui n’ont pourtant pas été associés au programme, considèrent le modèle qu’il a développé comme pouvant potentiellement être reproduit au niveau national.
Les deux programmes du Malawi et du Cambodge se sont heurtés à des problèmes similaires. L’un et l’autre semblent avoir comporté une grande quantité de travaux de planification des aspects institutionnels excessivement détaillés (réglementation, procédures, organigrammes), lesquels se sont rapidement révélés sans objet quand les opérations ont commencé. L’un et l’autre programmes prévoyaient que les villageois participeraient à de longs exercices d’évaluation des besoins et de planification, lesquels par la suite, ont été considérablement raccourcis (au Malawi de trois semaines à deux jours seulement). Les deux programmes semblent avoir comporté des milliers de cours de formation à l’intention des populations les plus diverses, dont l’intérêt, étant donné la quantité, paraît souvent douteux. La maintenance des ouvrages construits dans les villages pose des problèmes très sérieux. Pourtant, dans les deux cas, des discussions étaient en cours sur les moyens nécessaires pour donner à des administrations du niveau intermédiaire les pouvoirs de lever un impôt sur la propriété et de conserver une fraction importante des recettes. Le moment venu, ces ressources semblent devoir être complétées par des dons venant d’autres donateurs. Il reste à déterminer comment les institutions démocratiques mises en place pour tenir les administrateurs locaux comptables de leur action fonctionneront, mais chaque programme a clairement établi un processus qui comporte des perspectives très intéressantes en la matière. Dans l’immédiat, les projets courent probablement davantage de risque de se développer trop rapidement, et ainsi de ne pas parvenir à consolider les institutions qu’ils auront créées, que de voir leurs résultats se disperser faute d’appui.
Bien que le document de projet du programme de développement rural local en Palestine incluait des objectifs ambitieux en matière de participation communautaire, de suivi et d’évaluation, et d’impact institutionnel, ces objectifs ont dans une large mesure été ignorés durant la réalisation du programme, pour privilégier les travaux de construction. Ainsi, le programme a-t-il lancé 81 sous-projets comportant 49 travaux d’équipement (routes, eau, électricité), 21 sous-projets de services (écoles, centres de soins) et 11 projets mixtes partagés par plusieurs villages (centres de soins, entretien des routes, collecte des ordures), à un coût moyen de 61.000 dollars par sous-projet. Au moment de l’évaluation finale, 33 sous-projets avaient été achevés, 35 étaient en cours de construction et 13 n’avaient pas encore commencé. Les habitants des villages ont participé à la sélection des sous-projets et ont apporté une contribution remarquable représentant 25 % du coût total des sous-projets (soit 15.000 dollars en moyenne). Cela montre combien les villageois sont désireux de voir ces projets réalisés. Cela montre aussi qu’ils partageaient déjà une forte communauté d’intérêts, et reflète le fait que les bénéficiaires du projet étaient sans doute les moins pauvres de tous les programmes et projets évalués.
Le programme a été confronté à un climat politique difficile, ce qui a probablement accru les retards dans l’obtention de l’accord des autorités pour les différents sous-projets proposés. Même si l’on ne peut blâmer les planificateurs du projet de ne pas avoir anticipé ce problème, il s’agit quand même de l’une des nombreuses incohérences entre le plan et la pratique. Le programme était conçu pour renforcer les institutions communautaires par la participation locale, mais rien n’indique que les atouts existants de ces institutions ont été préalablement identifiés. Il était conçu pour développer un processus local de planification et d’exécution devant servir de modèle au Ministère palestinien de l’administration locale, mais ce ministère n’a guère manifesté d’intérêt pour un tel modèle durant la vie du projet. De leur côté, les responsables du programme ne se sont guère intéressés au plan de suivi du projet, et les évaluateurs suggèrent que le personnel du FENU dans le pays a encouragé avant tout la réalisation des ouvrages physiques. Le programme avait pour but la création d’emplois dans le domaine de la construction pour les résidents locaux, mais la plupart des entreprises qui se sont vu adjuger les contrats venaient d’Israël.
Ce programme visait à être un prototype pour les programmes ultérieurs de développement local soutenus par le FENU, de sorte qu’il est intéressant d’examiner son expérience en matière de décentralisation. Les évaluateurs ont constaté que le programme était parvenu à élaborer un modèle de programme décentralisé adapté au contexte palestinien, mais que cela ne semblait guère avoir eu d’impact au niveau des politiques.
« Les quelques hauts responsables des politiques et des programmes à qui nous avons parlé au Ministère de l’administration locale et dans certains autres ministères ont suggéré qu’ils n’avaient pas réellement participé au projet et ils avaient l’impression que le PDRL (le projet) était un autre projet de création d’équipements physiques, d’une faible utilité politique au-delà de ses quatre années de durée. En fait, le propre rapport du Ministère de l’administration locale sur le PDRL mettait en avant les réalisations en matière d’équipements physiques, plutôt que les autres objectifs du programme13 ».
Ces résultats donnent à penser qu’entre les dirigeants du programme le consensus était loin de se faire sur les grands objectifs poursuivis. Ils indiquent aussi la difficulté de faire avancer l’idée de décentralisation, au sein des institutions publiques, à moins que les autorités centrales n’en soutiennent activement le principe.
Les travaux de construction ont pris du retard, mais le coût des ouvrages est resté raisonnable, leur qualité satisfaisante et, manifestement, les nouveaux équipements servent les besoins communautaires. Il est probable que les objectifs de renforcement des capacités institutionnelles du programme ont été élaborés principalement en fonction des besoins du projet, sans qu’une réelle analyse institutionnelle ait été effectuée. Les concepteurs du projet n’ont certainement pas réussi à fédérer les responsables du projet et autres parties prenantes autour de ses objectifs d’ordre institutionnel. L’expérience du programme constitue un très bon exemple d’une situation où la place accordée à la participation communautaire et à la volonté d’influencer les politiques nationales ne semblent pas réellement refléter une évaluation réaliste des possibilités pratiques.
4. Examen des constatations des évaluateurs
4.1 Qualité de la conception du projet
Quand on examine les projets sur la base des résultats des évaluations, on est tenté de conclure que les projets qui ont apparemment réussi étaient bien conçus, et que ceux qui ont échoué ne l’étaient pas. Or, la relation entre l’élaboration d’un document de projet et l’identification des parties prenantes au futur projet n’est pas expliquée dans les évaluations, alors qu’il semble que le passage du plan à l’exécution soit souvent un élément critique. En outre, le facteur “hasard”, s’agissant de bon déroulement d’un projet, ou l’importance du facteur “chance” ou “malchance”, comme celle du choix du personnel dirigeant, sont autant d’éléments à ne pas sous-estimer. Qui peut dire si le projet hydraulique, en Gambie, n’aurait pas réussi moyennant le changement d’un seul membre du personnel ? Cela dit, il existe un certain nombre de problèmes de conception qui paraissent importants.
Il semble que les documents de projet, pour les projets réalisés dans les territoires palestiniens et en Gambie, aient surestimé les perspectives de participation communautaire, sans que les attentes en la matière aient été fondées sur une évaluation des caractéristiques institutionnelles pertinentes des organismes chargés de l’exécution ou des communautés bénéficiaires. La formation du capital social prend du temps et les organisations n’adoptent pas instantanément les modalités d’une gestion participative. Les documents de projet ont également tendance à revêtir un rôle de promotion de certains concepts ou de certaines idées, mais il est dans l’intérêt à long terme du FENU que ces documents de projet soient réalistes. Dans le même ordre d’idée, les projets réalisés au Bangladesh et dans les territoires palestiniens n’ont pas pris les mesures nécessaires pour obtenir l’impact au niveau des politiques qui était attendu dans les documents de projets. Il est difficile de dire si ces objectifs de politique ont été abandonnés intentionnellement, car les dirigeants du projet ne les trouvaient pas réalistes ou par inadvertance. L’implication d’ensemble est la même, cependant, pour la participation communautaire comme pour l’impact au niveau des politiques. Ces objectifs ne pourront être réalisés que si l’initiative en est prise par des personnes extérieures au projet. Il serait donc utile de déterminer la façon dont laquelle ces personnes seront susceptibles de répondre aux initiatives du projet, par exemple en analysant les similitudes et les différences entre la façon dont ils ont l’habitude d’opérer et celle que le projet cherche à promouvoir. Pour mettre au point ce genre de stratégie, et pour évident que cela paraisse, des ressources financières supplémentaires devront être prévues. Ce thème sera repris dans la discussion sur les systèmes de suivi et d’évaluation.
La principale faiblesse des systèmes de suivi des projets est également une question de conception, ainsi que le démontre l’analyse suivante.
Il est important que soit admise l’idée selon laquelle les projets qui incluent des objectifs majeurs de création de capacités institutionnelles nécessiteront une période de mise en œuvre plus importante que celle prévue pour la construction d’ouvrages physiques, afin que des résultats pérennes soient obtenus. Alors que le fonds de développement local cambodgien approchait de son terme, nombreux sont ceux de ses employés qui se sont demandés s’ils n’allaient pas bientôt perdre leur emploi. Il paraissait probable qu’un programme de suivi allait être mis en œuvre, mais le risque demeurait que, si ce programme n’était pas approuvé le moment venu, une grande partie du “capital institutionnel” du programme disparaîtrait dans le marché du travail environnant. Il n’est donc pas surprenant que les cadres institutionnels du FENU, élaborés à l’origine pour soutenir les projets d’équipement, nécessitent des modifications dès lors que le FENU soutient des projets de création d’institutions. Par exemple, il serait judicieux de distinguer les budgets et les calendriers des travaux de construction et des composantes de renforcement de capacités, ces dernières devant se prolonger sur une période plus longue, et devant être conçues de façon à permettre une plus grande flexibilité.
Le FENU établissant des partenariats de plus en plus nombreux avec les autorités locales, les ONG et les organismes privés, il faudra à l’avenir évaluer les capacités de ces partenaires de façon plus poussée. Les évaluateurs du projet de riziculture durable au Mali ont estimé que les faiblesses institutionnelles de l’ONG ACORD, à Gao, auraient pu être repérées plus tôt. Le défaut principal dans la conception du programme de lutte contre les migrations venant d’Assaba, en Mauritanie, était son excessive dépendance à l’égard des contrats de sous-traitance conclus avec de trop nombreux partenaires locaux. Le programme ne pouvait pas renforcer les capacités d’un si grand nombre de partenaires, tout en dépendant d’eux pour mettre en œuvre le projet. Le partenariat avec CONCERN, au Bangladesh, par contraste, a été une des conditions essentielles du succès du projet, et le départ de l’ONG, après la clôture du projet, a précédé de peu l’effondrement des associations d’habitants qui s’étaient occupées jusque là de la collecte des annuités. Les évaluateurs du projet d’assainissement et d’approvisionnement en eau en milieu rural, en Gambie, ont estimé que le projet aurait dû faire plus largement usage des conseils de district existants, lesquels étaient déjà chargés de la valorisation des ressources en eau. Il n’existe aucun moyen permettant de se prononcer de façon définitive sur les capacités institutionnelles d’une ONG ou d’une administration en général ; il est essentiel de procéder à un examen au cas par cas.
Enseignements dégagés
- • Il importe de définir dans les documents de projets ce qu’on attend de la participation communautaire, ainsi que le rôle des partenaires locaux. Ces attentes doivent se fonder non seulement sur les besoins du projet mais aussi sur les capacités institutionnelles existantes au sein des communautés concernées et chez les partenaires potentiels. Les organisations partenaires (ONG, administrations locales, entrepreneurs locaux) doivent être sélectionnées avec soin et des ressources adéquates doivent être consacrées au renforcement de leurs capacités, si l’on escompte une amélioration de la performance des partenaires.
- La création d’institutions exige du temps, si l’on vise la durabilité, alors que les délais nécessaires pour la construction d’équipements physiques peuvent être beaucoup plus courts. Le FENU doit tenir compte de cette différence temporelle en réalisant les activités de création de capacités institutionnelles dès le début des programmes et projets, et en manifestant de la flexibilité quand les institutions doivent recevoir un appui prolongé.
4.2 Réalisation des objectifs et résultats
Etant donné que la mission du FENU est de soutenir les pauvres dans les pays à faible revenu, il est impossible pour le fonds d’éviter les environnements de travail difficiles. Certains projets seront donc voués à l’échec. La question est de savoir comment le FENU peut employer au mieux ses ressources pour constituer le plus solide des portefeuilles de projets, de façon à ce que les capacités et le bien-être des pauvres soient améliorés dans toute la mesure du possible. Les projets examinés dans le présent rapport donnent à penser que le portefeuille de projets du FENU est solide. Même les projets les plus fragiles finissent par créer des équipements physiques importants.
Il est difficile de comparer entre eux les projets qui réalisent une proportion notable de leurs objectifs, ce qui pose problème. Bien entendu, il est toujours difficile de comparer des projets actifs dans des domaines aussi différents que ceux de l’eau, de la gouvernance et de la microentreprise, mais les systèmes de suivi et d’évaluation en place ne permettent pas de se livrer aux comparaisons qui pourraient s’avérer utiles. Il devrait être possible d’élaborer un tableau détaillant la proportion des objectifs réalisés avec une indication du pourcentage de réalisation ou de la qualité des réalisations, ce qui permettrait d’avoir une vue d’ensemble des réalisations des différents projets. Pourtant, de tels tableaux ne seraient pas utiles pour comparer les projets entre eux. Le projet de relogement au Bangladesh n’a réussi à atteindre qu’un seul de ses trois objectifs, échouant misérablement à atteindre les deux autres. Pourtant, l’unique succès obtenu, à savoir le relogement de 15.000 occupants sans titre et leur accompagnement dans l’établissement d’activités productives, est probablement une contribution plus importante que celle de la plupart des projets dotés de ressources similaires.
Deux réformes pourraient faciliter le développement d’une base d’informations qui seraient utiles pour dégager les avantages comparatifs des différentes stratégies de projet. La première consisterait à mettre au point des stratégies de suivi et d’évaluation similaires pour des projets ou des composantes de projet similaires, avec des observations sur la situation initiale, les apports du projet et les changements constatés au niveau de la population bénéficiaire, tous ces éléments étant définis en catégories standardisées. La deuxième réforme consisterait à encourager les évaluateurs à faire des estimations, autant que possible, concernant la quantité et la qualité des changements (constatés ou attendus) dans la situation des bénéficiaires, changements imputables au projet et aux activités mises en œuvre. Par exemple, au Bangladesh, les évaluateurs ont fourni des renseignements très utiles en procédant à l’estimation de la valeur des parcelles construites et de la variation des revenus des bénéficiaires, même si, réalisant une évaluation a posteriori, ils avaient pour cela un avantage évident. Comme suggéré précédemment, des estimations similaires pourraient être faites pour les projets hydrauliques – il ne serait en effet pas terriblement coûteux que d’élaborer une base d’informations essentielles en cours de route. De telles estimations ne seraient pas toujours très précises, mais en se livrant à des estimations d’impact et en les justifiant, les évaluateurs offriraient la meilleure des bases pour pouvoir tirer tous les enseignements de la conduite d’une stratégie donnée.
Etant donné ce qui précède, on peut aisément conclure que les projets réalisés au Bangladesh, au Cambodge, au Cap Vert, au Malawi, au Mali (Seno-Gondo), en République Centrafricaine et dans les territoires palestiniens, ainsi que la fraction “Tombouctou” du projet de riziculture durable au Mali, ont apporté des contributions substantielles, chacun réalisant une proportion notable de ses objectifs.
En revanche, et ce n’est pas une surprise, l’évaluation des résultats obtenus en matière de renforcement des capacités et d’impact sur les politiques représente un bien plus grand défi. Il est quelque peu troublant, dans ce contexte, que les discussions portant sur les systèmes de suivi du projet au Malawi aient uniquement porté sur le suivi des équipements physiques. Le suivi, au niveau du district, a été effectué sous la forme de rapports d’activité, mais les objectifs de création d’institutions exigent un suivi en termes de «type de changements institutionnels attendus ». Au Cambodge et par contraste, les évaluateurs ont constaté les tentatives du programme pour s’attacher à suivre la performance des comités de développement des provinces, le processus de planification locale, ceux de répartition des ressources entre les villages, les évaluations de capacité et le renforcement de la société civile. La qualité de ces systèmes de suivi n’est pas évidente, mais ils sont susceptibles de dégager des enseignements précieux pour le suivi d’autres projets de création d’institutions. Des conceptions de projet nouvelles et novatrices exigent de nouvelles stratégies de suivi et d’évaluation. Les impacts sur les politiques doivent être appréciés selon des critères adaptés et spécifiques, et les comparaisons entre projets, dans ce domaine, exigeront des analyses très poussées, menées avec beaucoup de discernement.
Enseignements dégagés
- Les systèmes de suivi et d’évaluation ne permettent pas de comparer entre eux ceux des projets qui réalisent une proportion significative de leurs objectifs, de sorte que le FENU ne peut pas dire quelles conceptions de projet particulières donnent l’impact le plus grand. Des stratégies de suivi et d’évaluation similaires pour des projets ou des composantes de projet similaires, avec le relevé des conditions initiales, les apports du projet et des changements intervenus au sein de la population bénéficiaire, tout cela étant défini en catégories standardisées, seraient préférables.
- Il est de plus en plus important, pour le FENU, d’évaluer l’impact de ces projets sur les institutions. Des catégories et des méthodologies cohérentes doivent être définies pour ces évaluations, de la même façon que des systèmes de suivi et d’évaluation orientés vers les objectifs de création ou de renforcement des institutions doivent être mis en place dans les programmes de développement local.
4.3 Efficacité des processus de mise en œuvre des projets
La préoccupation peut-être la plus importante concernant les processus de mise en œuvre des projets, a trait au long laps de temps souvent nécessaire avant qu’on ne s’aperçoive que le projet ne fonctionne pas comme prévu dans le document de projet, et avant que ne soient prises les mesures qui s’imposent. Il est important de se rendre compte que les projets très inefficaces, tout en n’étant pas aussi néfastes que les projets qui encouragent une grande corruption, posent néanmoins de très graves problèmes. Au-delà du seul gaspillage des ressources financières, alors que ces ressources seraient certainement utiles ailleurs, ces projets immobilisent des ressources humaines et institutionnelles et compromettent l’intégrité et le moral de la communauté des spécialistes du développement. Les projets examinés dans le présent rapport confirment l’observation commune selon laquelle une proportion notable des projets, en particulier dans les pays très pauvres, ne réussit pas à établir un modus vivendi ; quelque chose, dans la stratégie ou dans la configuration de leurs responsables, n’est pas bien conçu, et ces projets n’acquièrent jamais l’élan initial nécessaire pour atteindre le succès. Il est probable que les faiblesses constatées dans les projets de Mauritanie, et de Gambie, ainsi que la portion “Gao” du projet de riziculture au Mali, auraient pu être identifiées beaucoup plus tôt. L’important, ici, est que le coût que pourrait avoir le renforcement des activités de supervision au démarrage de tout projet sera rapidement récupéré, même si un ou deux seulement des projets, qui se révèlent tout à fait inefficaces sont entièrement supprimés ou considérablement modifiés. Il faut admettre que cela peut être un processus difficile, douloureux, en particulier parce que les preuves manifestes de cette inefficacité seront forcément difficiles à obtenir. Il faut un contrôle initial accru, qui soit de grande qualité analytique. Il semble cependant que de larges possibilités d’amélioration existent si tout cela est accompli.
La question se pose aussi du consensus à dégager, entre les différents acteurs intervenant dans la gestion, au sujet des stratégies du projet. Il faut s’attendre à ce que les perspectives diverses qu’apportent à un projet les planificateurs, les responsables de projet, les responsables du FENU, les hauts fonctionnaires du pays ou les dirigeants locaux ne permettront pas toujours qu’une unité de vue se dégage sur la stratégie du projet. Les concepteurs du projet, qui ne sont pas responsables de sa mise en œuvre, sont parfois plus enthousiastes que les dirigeants locaux au sujet de la participation locale, et que les fonctionnaires gouvernementaux au sujet de l’impact à attendre sur les politiques. D’une part, il importe que les documents de projet soient des documents de travail, comme il semble que se soit le cas dans les projets du FENU. De l’autre, il importe que les principaux acteurs se mettent d’accord sur l’essentiel. Comme les désaccords portent souvent sur des détails pratiques, il est possible de penser que la préparation du système de suivi peut aider à trouver cet accord. En effet, comme un système de suivi cherche à vérifier que les activités en cours permettront de réaliser les objectifs du projet, l’accord sur les aspects détaillés du système de suivi peut représenter une sorte de consensus pratique sur la stratégie d’ensemble. Pourtant, les systèmes de suivi des projets du FENU sont souvent fragiles. La nécessité d’un consensus entre les acteurs intervenant dans la gestion est une autre raison de renforcer ces systèmes.
Il faut également reconnaître certains des atouts des processus de mise en œuvre des projets du FENU. Les stratégies participatives mises en œuvre dans le but que les communautés sélectionnent elles-mêmes les ouvrages à réaliser fonctionnement manifestement bien. Ces projets démontrent également que les habitants sont souvent disposés à faire de substantielles contributions en espèces ou en travail pour la réalisation d’ouvrages collectifs lorsqu’une grande partie des dépenses est couverte par le projet, et cela est très positif. Tous les projets, ou presque, semblent reconnaître qu’il est nécessaire de s’occuper des questions de genre, et qu’il faut s’efforcer d’encourager les femmes à participer au projet et aux processus de prise de décisions collectives. La stratégie d’ensemble retenue et consistant à relier les investissements d’équipement au processus participatif semble fondamentalement judicieuse et largement applicable dans les pays en développement.
Enseignements dégagés
- Il est nécessaire de suivre de plus près les projets dans la première année de leur réalisation, de façon à ce que le FENU puisse revoir, sans retard, la formulation des projets qui ne progressent pas normalement ou prendre la décision de les interrompre.
- Le consensus entre les acteurs intervenant dans la gestion autour des stratégies du projet est parfois fragile, et cela compromet une mise en œuvre cohérente. Cette situation peut être corrigée en améliorant les systèmes de suivi et en faisant en sorte que les principaux acteurs intervenant dans la gestion se mettent d’accord sur les détails de la stratégie de suivi.
4.4 Renforcement des capacités et pérennité
Il semble qu’en dépit du fait que le FENU met de plus en plus l’accent sur la participation communautaire et sur les partenariats locaux, l’équilibre trouvé dans la répartition des ressources financières et administratives demeure fortement orienté vers les objectifs de production et les ouvrages physiques, et pas assez vers la création de capacités institutionnelles et la durabilité. Cela est moins dû à des programmes de formation inadéquats qu’à la difficulté de rassembler un nombre suffisant de personnes pour assumer la responsabilité des travaux et des institutions qu’un projet aura créées. Dans la plupart des projets qui sont parvenus à réaliser une quantité notable d’équipements physiques, comme au Cambodge, au Cap Vert, au Malawi, au Mali (Tombouctou) ou dans les territoires palestiniens, les évaluateurs ont noté qu’on ne voyait pas avec précision comment les équipements seraient entretenus. Dans un certain sens, les projets de développement causent leurs propres problèmes dans ce domaine : ils injectent des ressources extérieures et créent de nouveaux équipements physiques et de nouvelles infrastructures sociales. En l’absence de mesures précises pour amener certains particuliers ou groupes d’individus à se charger de ces nouvelles infrastructures, il n’est pas surprenant que les bénéficiaires et les administrateurs locaux considèrent qu’elles sont l’affaire de quelqu’un d’autre. Le FENU est donc tenu de créer les capacités et les institutions qui accroîtront les perspectives de durabilité. Le fait que les capacités et les institutions soient de nature beaucoup moins tangibles que les ouvrages physiques réalisés, que chacun peut voir, ne fait que rendre plus nécessaire l’affectation par le FENU dans ce domaine de l’essentiel des ressources humaines.
L’une des stratégies à suivre afin de susciter ce sens des responsabilités pour les infrastructures nouvelles, par exemple, consisterait à faire en sorte que la capacité existe, puis, au moment où se pose la question de la maintenance, à réunir les habitants ayant la capacité requise et les représentants de la population locale qui profite de l’équipement réalisé, en expliquant clairement que le problème devra être résolu par les personnes en présence. Le moment où des réparations ou des ajustements deviennent nécessaires sera une occasion idéale pour qu’une réunion de ce genre soit organisée. Si, à la suite de cette réunion, quelqu’un offre de prendre l’initiative des réparations, un groupe de travail pourra se réunir pour définir les détails pratiques et les attentes. Il importe de trouver un moyen pour que les personnes qui profitent de l’équipement réalisé puissent suivre et rémunérer le travail des personnes qui se chargent de l’entretien. Tant que les travaux de maintenance nécessaires n’auront pas été réalisés au moins deux ou trois fois, avec des ressources autres que celles du projet, le processus ne pourra être considéré comme étant institutionnalisé, et l’infrastructure ne pourra pas être vue comme durable.
L’expérience en la matière du projet de relogement de Mirpur peut constituer un exemple certes mineur, mais positif. Les habitants sont responsables du nettoyage des caniveaux aménagés devant les maisons, et la Société municipale de Dhaka nettoie les drains principaux. La plupart des pompes manuelles initialement fournies pour alimenter en eau les habitants de l’ensemble sont tombées en panne au cours des quelques premières années, puis ont été remplacées par les associations de résidents. Au moment de l’évaluation, la Société municipale de Dhaka avait récemment aménagé un forage profond que les résidents pouvaient raccorder à leur domicile moyennant une taxe assez élevée. Les associations de résidents ont considéré que l’une de leurs tâches était de faire connaître aux autorités quels étaient les besoins et les vues des habitants, et l’expérience a montré qu’ils étaient déjà parvenus à ce que leurs requêtes aboutissent. Plusieurs des habitants initialement élus comme “capitaines de bloc” conservaient encore cette fonction au moment de l’évaluation.
Enseignements dégagés
- La formation aux techniques de maintenance des infrastructures a son importance, mais elle ne suffit pas à garantir que les travaux de maintenance seront réalisés. L’expérience des projets a montré que la maintenance sera mieux assurée si elle fait partie des critères d’approbation des sous-projets. Quand les villages ou les communes ont pris des dispositions préalables pour la maintenance avant l’approbation du sous-projet, il y a en effet plus de chance que les infrastructures soient effectivement entretenues.
4.5 Systèmes de suivi et d’évaluation
Comme on l’a noté plus haut, la plupart des évaluations réalisées constatent que les systèmes de suivi sont très inadéquats. L’évaluation menée au Malawi a constaté que le suivi et la documentation des résultats du projet étaient l’une de ses principales carences. Le document de projet palestinien comprenait un plan détaillé de suivi et d’évaluation mais les évaluateurs n’ont pu “trouver aucune indication que les activités clés de suivi et d’évaluation et leurs résultats, pour la première et la seconde années du programme, et comme détaillé dans le document de projet, avaient été réalisées”. L’évaluation menée au Bangladesh a constaté “une absence totale de système significatif de suivi et d’évaluation de quelque sorte que ce soit”. L’évaluation réalisée en Gambie a constaté que le projet disposait d’indicateurs de performance pour les aspects de gestion, d’exploitation et d’entretien des installations d’adduction d’eau et des installations d’hygiène et d’assainissement, mais ne disposait d’aucun indicateur concernant les aspects de relation entre les sexes, de maturité institutionnelle, de capacités ou de pauvreté. Le projet réalisé en Mauritanie prévoyait que les responsabilités en matière de suivi devaient être conférées à un entrepreneur local, mais les évaluateurs ont constaté que les rapports de cet entrepreneur étaient sans intérêt.
Le seul projet disposant d’une étude sur la situation de référence de la population bénéficiaire est celui du Cap Vert, et les évaluateurs ont constaté que cette enquête avait grandement aidé le projet à choisir les équipements, à sélectionner les indicateurs de suivi et à établir des systèmes de gestion. L’enquête offre également une base fiable pour procéder à des estimations précises de l’amélioration de l’accès des populations à l’eau réalisée grâce au projet. Au Mali, le projet “Seno-Gondo” avait encouragé les habitants des villages à suivre et à évaluer les activités du projet qu’ils réalisaient. Cependant, le suivi assuré par le projet fut extrêmement fragile pendant les deux premières années, jusqu’à ce que les spécialistes du FENU (New York) aient aidé à mettre en place un système d’indicateurs. Le projet réalisé au Cambodge comportait un ensemble impressionnant de systèmes de suivi portant sur les processus du projet, ce qui, comme on l’a noté plus haut, est approprié pour un projet de création de capacités institutionnelles. Pourtant, ce projet ne disposait pas d’une base de données complète sur les travaux physiques réalisés, et moins encore de système qui aurait permis d’estimer l’impact économique et social de ces travaux.
Il semble que la plupart des responsables de projet comprend mal comment mettre au point un système de suivi ou ne considère pas qu’un tel système est une priorité. Quand l’on connaît le rôle qu’un système de suivi est sensé jouer pour aider à la prise de décisions, on comprend comment cette situation peut compromettre les atouts du portefeuille de projets du FENU. Alors que les systèmes de suivi permettent la bonne mise en œuvre des éléments définis dans les documents de projet, les documents de projets du Bangladesh et des territoires palestiniens ne prévoyaient aucune activité précise pour les principaux objectifs. Alors que les systèmes de suivi doivent aider les responsables de projet à repérer, en temps voulu, les problèmes d’exécution, les projets réalisés en Mauritanie, en Gambie et au Mali (Gao) se sont poursuivis pendant des années avec des structures de gestion extrêmement faibles. Les systèmes de suivi peuvent permettre de dégager des stratégies plus efficaces, mais les projets de République Centrafricaine et du Mali (Tombouctou et Seno-Gondo) ne disposent d’aucune information sur l’impact économique résultant de l’infrastructure productive et sociale créée. La sélection d’indicateurs de suivi offre aux acteurs intervenant dans la gestion l’occasion de s’accorder sur la stratégie du projet, et il semble qu’un tel consensus soit rare. Les projets du FENU échouent systématiquement à développer la base d’informations nécessaire pour obtenir l’impact attendu et améliorer les stratégies de projet.
Un problème structurel appelle une solution structurelle. La multiplication des documents écrits ou des instructions de suivi à l’attention des responsables de projet ne suffira pas. Une solution consisterait à créer une unité centrale de chargés d’évaluation, et à détacher un responsable du suivi auprès de chaque projet au cours de sa première année de mise en œuvre. Ceci permettra de développer des indicateurs et des stratégies de suivi cohérents pour des projets similaires. Il est également important que le FENU constitue progressivement une masse critique de responsables de projet qui sachent comment développer de bons systèmes de suivi et comment tirer parti de l’information que ces systèmes génèrent. Il semble qu’à présent, la plupart des responsables de projet ne savent pas comment utiliser au mieux l’information sur les résultats des projets, et ce sera un vrai défi pour le FENU, que de constituer un corps de spécialistes réellement désireux de disposer de systèmes de suivi et d’évaluation de qualité.
Enseignements dégagés
- Un document de projet incluant des chapitres sur le suivi et évaluation n’est pas une garantie que les systèmes décrits seront mis en place. De façon générale, il est nécessaire que du personnel de projet, ayant les compétences voulues, se consacre au suivi et à l’évaluation.
- De manière générale, les indicateurs quantitatifs sont plus faciles à collecter et analyser, mais de nombreux aspects des programmes et projets soutenus par le FENU ne peuvent être suivis qu’au moyen d’indicateurs qualitatifs. Cependant, du fait que les évaluations qualitatives sont souvent longues et coûteuses à réaliser, le FENU devrait peut-être traiter la question de la validité statistique de l’échantillonnage avec moins de rigueur.
- Il est essentiel de disposer de données de référence pour réaliser une évaluation. Cette information n’est pas seulement nécessaire pour la réalisation des évaluations à mi-parcours et des évaluations finales, mais aussi pour établir les rapports annuels des progrès réalisés ainsi que pour mener à bien les évaluations d’impact a posteriori. En l’absence d’une base de données de référence, les évaluateurs devront se contenter de décrire les progrès réalisés et l’impact obtenu sans pouvoir apporter de preuves.
5. Examen thématique : la participation communautaire
Chaque projet évalué prévoyait une participation communautaire, au moins pour la sélection des ouvrages à réaliser et pour la contribution aux coûts de construction. Cela démontre que la norme, dans les projets du FENU, est un engagement au moins nominal en faveur de la participation communautaire. Il est largement reconnu que la participation est souvent nécessaire pour que les activités du projet servent effectivement les bénéficiaires, pour améliorer la qualité et la quantité des ouvrages réalisés grâce à leurs contributions, et pour encourager les bénéficiaires à bien s’approprier les résultats du projet, ce qui est indispensable à leur durabilité. Certains évaluateurs suggèrent que des projets ont cherché à renforcer les communautés au moyen de la participation, à accroître leur capacité à s’organiser pour mener à bien une action collective et à participer plus efficacement à de plus larges processus politiques. Il n’est pas certain que les responsables de projet partagent cet objectif de participation aux fins de l’émancipation des communautés. Comme on peut s’y attendre, l’ampleur de la participation, la forme qu’elle revêt, l’importance de sa contribution à l’impact et à la durabilité du projet varient considérablement (voir tableau 2).
Tableau 2
Les projets présentent deux principaux modèles de participation. Dans le premier, les habitants participent directement à de nombreuses activités du projet, formant pour cela des groupes ou des associations. Le projet de mise en valeur et de gestion des terres de Seno-Gondo, au Mali, est le meilleur exemple de ce premier modèle, tandis que le projet de relogement de Mirpur présente des variations sur ce thème. D’autres projets répondant à ce modèle sont à mentionner : le projet d’appui à l’autodéveloppement des villages en République Centrafricaine et le projet d’adduction d’eau dans l’île de Santiago au Cap Vert. Dans le second modèle, le projet cherche à créer des institutions plus participatives et démocratiques dans une grande partie du pays. Le fonds de développement local cambodgien et le programme de gouvernance locale et de gestion du développement au Malawi relèvent de ce modèle. Ces projets s’intéressent davantage aux niveaux de gouvernement intermédiaires qu’à la participation communautaire en soi. Au niveau des villages, ce genre de projet est perçu comme étant dirigé par les élites, et il comporte moins d’activités participatives que le premier modèle. Néanmoins, ces projets offrent la possibilité de dégager des formes de participation qui sont plus fines sur le plan politique et plus puissantes que les projets relevant du premier modèle. Les projets du second modèle cherchent aussi à aider les communautés à exiger des organismes publics qu’ils rendent compte de leurs actions.
Les projets réalisés dans les territoires palestiniens et en Gambie ont été moins participatifs que ne le prévoyaient les documents de projet. Cela semble être dû au fait que les responsables des projets n’étaient pas personnellement enclins à adopter des styles de gestion participatifs.
Il existe plusieurs formes de participation dans les projets : la plupart d’entre eux définissent les paramètres généraux des différents types de travaux d’infrastructure qu’ils vont appuyer, puis ils cherchent à obtenir que les communautés participent à la sélection finale des sous-projets. Parfois, la sélection des ouvrages à réaliser est l’aboutissement d’un exercice de MARP (Méthode d’Appréciation Rurale Participative), au cours duquel les difficultés que rencontrent les communautés ainsi que les atouts dont elles disposent pour les surmonter sont également analysés. Au moment du lancement des projets, ces réunions communautaires sont souvent longues et compliquées, mais elles tendent à s’abréger et se simplifier à mesure que le projet progresse (de trois semaines à deux jours au Malawi). Ces réunions servent aussi à commencer à recueillir les contributions communautaires à la construction des ouvrages et aux autres aspects de la mise en œuvre. D’ordinaire, l’on s’efforce de faire en sorte que les femmes soient bien représentées à ces réunions communautaires, et cela pose les bases de la participation ultérieure des femmes aux activités du projet.
Tous les projets ont inclus une contribution des communautés à la mise en œuvre des activités productives centrales du projet. La forme que revêt la contribution dépend en partie de la nature de l’activité productive envisagée. La plupart consiste en apport d’espèces, de biens ou de main-d’œuvre pour la construction des ouvrages. Par exemple, les projets réalisés dans les territoires palestiniens et au Malawi ont bénéficié de contributions en espèces ou en nature d’un équivalent du quart, environ, du coût total des travaux. Ces contributions ne sont pas toujours entièrement volontaires. Les projets, ordinairement, comptent sur une contribution locale de 10 à 25 %. Dans certains cas, les contributions communautaires sont exigées des dirigeants locaux et diverses formes de sanctions non officielles peuvent être appliquées en cas de manquement. Il n’est pas rare que les contributions communautaires dépassent considérablement le minimum requis par le projet. Quand les travaux sont confiés à des entrepreneurs, les habitants doivent souvent, en principe, assurer le suivi des travaux de construction. Les projets qui appuient les petites entreprises organisent d’ordinaire des associations d’entrepreneurs (petits marchands, maraîchers, vendeurs d’eau, etc.), lesquelles assument un certain nombre de responsabilités en support à leurs membres. Les projets hydrauliques organisent des comités de l’eau qui recueillent des contributions financières au coût d’entretien. Les travaux d’adduction d’eau incluent d’ordinaire une composante “éducation sanitaire et santé” souvent mise en œuvre par le canal d’associations créées à cet effet. Les occupants sans titre qui ont été relogés au Bangladesh ont organisé eux-mêmes leur relogement dans le nouvel ensemble, puis ont constitué des comités de résidents pour répondre à de nombreuses préoccupations communes.
Ainsi, les contributions en temps et travail se fondent dans une participation plus générale à l’organisation des activités du projet. La tenue de séances de planification communes, entre le projet et les communautés, pour la détermination de l’usage des ressources du projet, est le trait caractéristique de ce type d’organisation. En pareil cas, l’organisation locale s’établit habituellement à deux niveaux, l’accès au niveau supérieur étant déterminé par des élections ou par un processus de sélection représentatif. La plupart des projets attribuent un certain quota pour la représentation des femmes, lesquelles doivent expressément siéger dans ces organes, mais ces règles ne sont pas toujours appliquées. Ainsi, le personnel du projet travaille principalement avec les membres du groupe de second niveau et les dirigeants des groupes du premier niveau pour organiser les activités du projet. C’est ce qu’on constate en particulier dans les projets du Mali (Seno-Gondo), du Bangladesh et en République Centrafricaine.
La plupart des projets mettent au point des programmes de formation à destination des populations locales. Ces programmes portent souvent sur l’alphabétisation, l’enseignement de l’hygiène et de l’assainissement, la gestion de petite entreprise, les techniques d’entretien et de réparation des pompes ou la formation technique des entrepreneurs. Les projets plus participatifs forment également les bénéficiaires locaux aux techniques participatives de planification et d’organisation.
Il n’y a que très peu de participation communautaire aux activités de suivi et d’évaluation, qu’il s’agisse du suivi et de l’évaluation du projet dans son ensemble ou du suivi de la propre participation des communautés au projet. Ordinairement, la participation communautaire aux activités de suivi et d’évaluation se limite à la participation à des entretiens individuels ou collectifs avec les évaluateurs externes.
Comme on l’a noté plus haut, certains projets organisent les communautés afin qu’elles exercent une plus grande influence sur les administrations. Cela peut se faire en élisant des représentants à des fonctions publiques électives ou en cherchant à influencer des politiques ou des actions spécifiques du gouvernement. Lorsque les communautés ont une capacité accrue à demander aux autorités locales qu’elles rendent compte de leurs actions, leur position s’en trouve grandement renforcée.
Il semble que la totalité des projets qui ont réussi doivent leur succès, dans une large mesure, à la participation communautaire. Les projets qui ont au contraire rencontré des difficultés à produire les résultats attendus sont également moins bien parvenus à organiser la participation communautaire. Il semble donc que l’aptitude à organiser cette participation, et à l’obtenir effectivement, soit une condition nécessaire mais non suffisante d’une bonne gestion pour la plupart des types de projets que soutient le FENU.
En ce qui concerne le suivi et l’évaluation de la participation communautaire et de sa contribution à l’impact des projets, très rares sont les cas où ces aspects ont été suivis de façon formalisée avant la tenue de l’évaluation. Ainsi, les évaluateurs ont eu à leur disposition des renseignements très parcellaires pour formuler une appréciation nuancée du rôle de la participation communautaire. Ils ont néanmoins été en mesure de caractériser l’étendue et la qualité de la participation en des termes généraux. Si une meilleure information était disponible, la question demeure de savoir si l’on pourrait en apprendre davantage, et dans quelle mesure le portefeuille des projets du FENU s’en trouverait renforcé.
Enseignements dégagés
- Si la participation est réellement un aspect important d’un programme ou d’un projet, les responsables du projet doivent non seulement être favorables à cette idée, mais également être compétents dans ce domaine.
- La plupart des projets ont montré que les communautés locales sont d’autant plus capables de contribuer à des projets de développement, que leurs membres ont participé à la phase de planification de ces projets.
- Si dans l’ensemble, les programmes et les projets du FENU sont évalués de façon positive s’agissant du niveau de participation communautaire en général, il n’en va pas de même pour la participation communautaire aux activités de suivi et à d’évaluation. Des techniques et des mécanismes supplémentaires doivent être conçus pour que les systèmes de suivi et d’évaluation soit vraiment participatifs.
3 Voir plus bas, cependant, le risque d’un détournement, par les élites, des avantages du projet de relogement au Bangladesh.
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