Fonds d'équipement des nations unies

Évaluation des Projets du FENU - 1997
Fonds d'Equipment des Nations Unies

Burundi

I. Données de base du projet

Numéro du projet:	BDI/87/C05
Titre du projet:	Opération “Habitat Social à Kanyosha”
Agent d’exécution:	Centre des Nations Unies pour les établissements humains (CNUEH/HABITAT)
Agence d’exécution gouvernementale:	Ministère des travaux publics et de l’équipement, par l’intermédiaire d’ECOSAT
Secteur:	Établissements humains
Sous-secteur:	Habitat et infrastructures
Budget FENU:	$É.-U. 1,654,243
Budget PNUD:	464,500
Gouvernement Budget:	1,991,860
Contributions des bénéficiaires:	400,000
Budget Coopération suisse:	2,282,000
*Budget total du projet du projet:*	6,792,603
*Dépenses totales à la date de l’évaluation:*	4,239,680
*Actual Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation:*	1,230,499
Date d’approbation du projet:	Juin 1990
Date de démarrage du projet:	Juillet 1988
Date de l’évaluation du projet:	Juillet 1997
Type d’évaluation:	Mi-parcours

II. Historique

L’Opération Kanyosha s’intègre dans le cadre du plan de développement en matière d’habitat lancé par le Gouvernement en 1978, et plus particulièrement dans le programme urbain de la capitale défini au cours de l’élaboration du Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de Bujumbura (SDAU) en décembre 1982.

L’objectif visé par la politique de l’habitat est la production régulière de logements décents et économiques au rythme de l’évolution des besoins et s’adressant principalement aux catégories sociales les plus défavorisées de la population.

Plusieurs projets sont nés de cette politique, et leurs objectifs ont été atteints. Cependant, n’ayant qu’un statut opérationnel et une durée limitée, ils étaient appelés à disparaître ce qui aurait laissé un vide institutionnel. Ainsi sont nées deux structures relevant du Ministère des travaux publics et de l’équipement : 1) l’Encadrement des constructions sociales et aménagements des terrains (ECOSAT - 1987), dont l’objectif social est de promouvoir la production de parcelles viabilisées et de logements sociaux en vue de satisfaire la demande des ménages à faible revenu; et 2) le Fonds de promotion de l’habitat urbain (FPHU - 1990) qui a pour objet social le financement, à court ou à moyen terme, des programmes d’habitat réalisés par les lotisseurs/promoteurs, publics ou privés, dans tous les centres urbains du pays.

À la suite d’une mission d’évaluation et d’une requête du Gouvernement, et en collaboration avec le PNUD (BDI/87/009 “Assistance à l’ECOSAT”), le FENU a apporté son appui au projet BDI/87/C05. Certaines activi!tés (études, etc.) du projet ont pu démarrer en 1988 (approbation en 1990) grâce à la mobilisation immédiate de la contribution budgétaire nationale, dans l’attente des apports extérieurs.

À partir d’octobre 1993, la crise socio-politico-économique s’est traduite par la détérioration de l’État sécuritaire; l’anéantissement de vies humaines; la destruction; et le pillage des logements, des infrastructures et des équipements. Dans ce contexte, une bonne partie de l’impact a été emportée et les programmes en cours ont été compromis au point de créer un déséquilibre financier préoccupant.

Au moment de l’évaluation, les apports du FENU en investissement et en fonds de crédit logement étaient suspendus depuis près de trois ans à cause de la crise que traverse le pays depuis 1993. Quant à l’assistance du PNUD, elle est arrivée à son terme à la fin de l’année 1992.

III. Le projet

Le projet visait la production de près de 2 200 parcelles sur une première extension de 106 hectares, avec des crédits matériaux pour les ménages à faible revenu. Le FENU finançait 50 pour cent des infrastructures primaires et des relevés topographiques, 50 pour cent des infrastructures collectives prévues et une allocation fixe destinée au crédits matériaux à l’intention des catégories à faible revenu sous forme d’auto-construction. Le projet était exécuté par les deux agences du Gouvernement, ECOSAT et FPHU.

L’objectif de développement était de contribuer à l’amélioration des conditions de vie des ménages à revenu modeste en leur offrant des logements, infrastructures et équipements socioéconomiques et de promouvoir la création d’emplois et de revenus non agricoles en développant ou en renforçant les initiatives privées.

Les objectifs immédiats étaient:

la création de 2 168 parcelles à KANYOSHA sur un site de 106 ha; l’accès au logement pour l 168 ménages à revenu modeste de Kanyosha; l’installation sur le site de 10 artisans dans des logements ateliers; et le renforcement des capacités techniques et de gestion d’ECOSAT.

Outre l’évaluation du projet, la mission était chargée de couvrir la situation du recouvrement des crédits accordés aux bénéficiaires et des remboursements au FPHU; et l’impact de la crise sur les finances d’ECOSAT.

La mission devait également formuler des stratégies permettant la viabilité à long terme de l’ECOSAT et proposer des recommandations pertinentes sur l’affectation des fonds recouvrés.

IV. Conclusions de la mission

L’impact du projet se mesure par l’utilisation effective des produits. Jusqu’en octobre 1993, toutes les parcelles attribuées étaient construites et habitées ou sur le point de l’être. L’ouverture, sans tarder, de l’école est aussi un indice de l’impact du projet. La crise est malheureusement venue atténuer l’engouement créé par ce lotissement auprès de la population. Le risque pris par une bonne poignée de ménages à occuper leur logement, de ce temps à ce jour, est une preuve de leur attachement pour leur nouveau quartier.

Évaluation des résultats obtenus

La production des infrastructures, des équipements et des parcelles ainsi que l’assistance financière et l’encadrement des bénéficiaires pour l’auto-construction de leurs logements constituent des réussites. La rigueur des procédures d’appel d’offres, de sélection des attributaires et de mise en place des crédits, parcelles et matériaux de construction renforce le capital de crédibilité que l’ECOSAT avait déjà constitué dans ce domaine. Les résultats de l’enquête socioéconomique montrent que le projet s’est adressé à des populations dont le revenu se situe entre les 20e et 60e percentiles de l’échelle des revenus à Bujumbura.

La qualité et les normes des infrastructures et équipements mis en place sont de très bon niveau pour ce type d’aménagement et pourraient même être réduites afin d’équiper plus d’espace au même coût et loger ainsi plus de personnes. L’accès à la propriété foncière et immobilière et à ces aménagements ayant accès à une voie carrossable, au drainage, à l’adduction d’eau potable et à l’énergie électrique améliore les conditions de vie des ménages habitant le site et atténue la situation de pauvreté dans laquelle vivaient ces ménages auparavant. Il y contribuerait davantage si le ramassage des ordures ménagères et le curage des caniveaux venaient à être assurés comme prévu, si les équipements étaient complétés par un centre de santé, et si toute la zone avait accès à l’adduction d’eau potable. En outre, en attribuant 43 pour cent des parcelles aux femmes chefs de ménage, le projet contribue à l’amélioration de la situation de la femme et de la famille au Burundi.

En dehors de la concurrence statutaire laissée entre le FPHU et l’ECOSAT, et le nombre réduit des parcelles de type très social, l’opération demeure pertinente et viable à court terme, compte tenu de sa qualité conceptuelle et de l’utilité de ses produits (réalisations physiques, procédures et institutions) comme références pour les opérations futures.

La non-réalisation de l’étape 4 et la mauvaise situation financière actuelle de l’ECOSAT ne pourraient être considérées comme des échecs pour le projet, puisque tout cela est le fait de la crise qui a touché le pays tout entier. Cependant, ajoutées à d’autres difficultés tant endogènes qu’exogènes rencontrées au cours de l’exécution, elles posent le problème fondamental de la viabilité à long terme de l’opération. En effet, en dépit de la capacité démontrée des partenaires de faire face aux difficultés, si les éléments suivants ne trouvent pas de solutions appropriées, la possibilité de reproduire l’opération risque d’être remise en cause. Il s’agit notamment :

du surcoût des expropriations; de la cherté du crédit au logement; du non-recouvrement de certains coûts d’aménagement; de la facturation du coût de l’intégralité du réseau d’eau à l’opération; et de la faiblesse du mécanisme de recouvrement des coûts des investissements.

Quant à la situation financière de l’ECOSAT et le conflit qu’elle a engendré entre ce dernier et son principal bailleur de fonds qu’est le FPHU, ils semblent constituer le véritable problème qui se pose au sous-secteur. La preuve en est qu’aujourd’hui une attention démesurée est accordée à ce conflit qui en réalité n’en est pas un. En effet, les ressources en cause n’appartiennent à aucune des deux institutions, mais à l’État Burundais qui en disposera comme il le veut le moment venu, sous réserve de l’accord préalable des bailleurs de fonds. En outre, à ce jour les deux institutions n’ont pas respecté dans leur ensemble les accords passés avec le bailleurs de fonds. D’une part, le FPHU n’a pas remboursé à l’État le produit du recouvrement des fonds du FENU alors que des remboursements lui ont été faits par l’ECOSAT jusqu’en 1995 et, d’autre part, l’ECOSAT se permet depuis 1995 de retenir une partie de ces ressources pour se maintenir en vie.

Les vrais problèmes auxquels fait face aujourd’hui le sous-secteur de l’habitat social sont d’abord la détérioration du stock immobilier (patrimoine détruit et pillé) qui servait d’acquis et de référence de tous les efforts consentis depuis 1978, ensuite la remise en cause du système de péréquation qui a permis de rendre ce patrimoine partiellement accessible aux ménages à revenu modeste et enfin, les faiblesses du mécanisme général de recouvrement des coûts des opérations.

Évaluation de la conception du projet

Comme on l’a déjà mentionné, l’opération a souffert de la confusion qui subsiste entre le FPHU et l’ECOSAT sur la responsabilité de la “distribution et du recouvrement de crédit” à long terme pour l’accession à la propriété foncière et immobilière, ce qui a engendré une situation de concurrence statutaire entre les deux institutions.

Le montage financier de l’opération pose les problèmes fondamentaux suivants:
Le non-recouvrement des coûts des équipements (école et marché) et d’une partie des coûts des infrastructures primaires (50 pour cent) peut remettre en cause la possibilité de reproduire cette opération. Il en est de même de la facturation par la REGIDESO des coûts du réseau d’eau.
L’obligation de non-application des intérêts de retard imposée à l’ECOSAT, qui subit le traitement contraire pour tous ses engagements financiers auprès du FPHU, fait peser le coût social de l’opération sur un seul acteur du montage.
La vente à crédit de parcelles résidentielles et commerciales réduit l’offre de crédit aux ménages à revenu modeste qui est l’objectif principal de l’opération et rend plus élastique le processus de recouvrement des coûts.
Le taux d’intérêt de 13,5 pour cent est trop élevé pour une opération à caractère social.

V. Recommandations

De nombreuses recommandations figurent dans le rapport; elles comprennent les chapitres suivants : 1) la reconstitution du patrimoine détruit; 2) le redressement de l’ECOSAT; 3) les ressources du FPHU; et 4) la possibilité de reproduire l’opération et la viabilité du secteur.

Reconstitution du patrimoine détruit

La reconstitution du patrimoine détruit nécessiterait trois actions importantes : la conception, le financement et la mise en oeuvre d’un projet de reconstruction du patrimoine physique et son affectation à de nouveaux attributaires solvables et le règlement du contentieux financier entre l’ECOSAT et le FPHU.

Redressement de l’ECOSAT

Le Gouvernement devrait doter l’ECOSAT d’un capital social conséquent en vue de lui permettre de relancer les activités sur de nouvelles bases et d’être en mesure de jouer pleinement son rôle d’aménageur. Ce capital est estimé à 100 millions de Fbu.

Le FPHU

Le Gouvernement devrait doter le FPHU de ressources à long terme et lui reconnaître, dans les faits, toutes les prérogatives d’institution de crédit. Ceci permettra au FPHU d’assurer plus intensément sa mission de financement de l’habitat et ce au bénéfice des plus démunis.

Possibilité de reproduire l’opération et viabilité du secteur

La possibilité de reproduire l’opération passe par le maintien en vie et en activité des deux institutions chargées de l’habitat social. Le point névralgique des opérations futures à conduire ensemble par les deux institutions concerne la rotation du capital, c’est-à-dire la prise en charge effective et régulière par les partenaires publics ou semi-publics de leur contribution aux opérations et du recouvrement des coûts, à bonnes fin et date, par les institutions qui en auraient la responsabilité. Le développement d’un mécanisme continu d’équipement de terrains urbains passe par cet impératif. Les mesures suivantes devraient être prises à cet effet : une plus forte implication de la municipalité et de la REGIDESO; la concrétisation de la disponibilité permanente des ressources affectées à l’habitat social; le montage institutionnel des opérations d’habitat social; la constitution de réserves foncières pour l’ECOSAT; l’adéquation des normes et de la taille des parcelles aux besoins et revenus de ménages cibles; et la reprise et la poursuite de l’assistance des bailleurs de fonds.

VI. Enseignements à tirer du point de vue des politiques d’action

Dans le cadre du financement de l’habitat social, il faut un montage financier rigoureux qui assure un recouvrement de l’ensemble des coûts, un suivi régulier et une gestion performante en vue d’une disponibilité permanente des produits du recouvrement de ces coûts.

Il convient de prendre des dispositions préalables de concert avec tous les partenaires pour libérer un site de tous droits fonciers avant le démarrage du projet.

Le fait que la plupart des candidats présélectionnés ont pu constituer à temps un apport personnel (s’élevant à 50 000 à 70 000 Fbu) pour compléter leur crédit matériaux est une preuve que la sélection des bénéficiaires s’est effectuée avec beaucoup de soin parmi les plus de 6 000 demandes enregistrées. Le décalage entre l’offre de parcelles par le projet et la demande exprimée par les intéressés montre que la population est démunie en matière de logement, ce qui donne à penser qu’en limitant le niveau de certains équipements et infrastructures il serait possible, d’une part d’offrir davantage de terrains sur le marché et, d’autre part d’augmenter le taux d’accès à ce genre d’opération, surtout à un moment où le surcoût du foncier (expropriation) renchérit le prix de revient des parcelles.

VII. Composition de la mission d’évaluation

La mission était composée de deux consultants, Kokou C. AGBOGBE pour le FENU et André MABUSHI pour le Gouvernement.

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