Évaluation
des Projets du FENU - 1997
Fonds d'Equipment des Nations Unies
Benin
I. Données de base du projet
| Numéro du projet: |
BEN/88/C03 - BEN/88/014 |
| Titre du projet: | Amélioration des conditions de vie des populations de la sous-préfecture lacustre des Aguégués |
| Agent d’exécution: | Bureau de l’ONU pour les services d’appui aux projets (UNOPS) |
| Agence d’exécution gouvernementale : | Ministère du Plan et de la restructuration économique |
| Secteur: | Développement rural intégré |
| Sous-secteur: | Financement agricole et crédit rural |
| Budget FENU: | $É.-U. 4,192,076 |
| Budget PNUD: | 1,040,400 |
| Budget du PAM: | 370,400 |
| Budget du Gouvernement: | 54,600 |
| Contributions des bénéficiaires: | 53,000 |
| Budget total du projet du projet: | 5,710,746 |
|
Dépenses totales à la date de l’évaluation: |
3,773,727 |
|
Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation: |
3,028,098 |
| Date d’approbation du projet: | mai 1992 |
| Date de démarrage du projet: | janvier 1993 |
| Date de l’évaluation du projet: | novembre 1997 |
| Type d’évaluation: | Mi-parcours |
 |
|
II.
Historique
Ayant à faire face à partir de 1983 à une situation économique et financière très difficile, le Gouvernement béninois a mis en oeuvre, dès 1989 et avec l’appui de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, un programme d’ajustement structurel (PAS) visant à rétablir les grands équilibres macro-économiques. Les réformes engagées dans le cadre du PAS ont eu des conséquences sociales que le Gouvernement a cherché à corriger en mettant en place une stratégie de réduction de la pauvreté par le biais d’un Programme de dimension sociale du développement.
Ce programme vise la mise en oeuvre d’actions conçues pour protéger les groupes vulnérables par des mesures de restructuration telles que l’amélioration des infrastructures et des services des secteurs sociaux.
La sous-préfecture des Aguégués compte trois communes ayant une population de 20 000 habitants sur une superficie de 52 km2 avec un espace habité très réduit. Ce territoire enclavé est situé dans la partie basse de la vallée du fleuve Ouémé. L’étendue restante n’est que marécages et plans d’eau. Le peu de terres émergées subit des inondations périodiques. En outre, pendant les crues saisonnières de l’Ouémé, de juillet à décembre, la sous-préfecture devient véritablement isolée. Les voies d’accès ne sont donc pas praticables en toutes saisons. L’état des infrastructures de base est préoccupant — les équipements scolaires sont délabrés ou insuffisants; et il n’existe aucune source d’eau potable. Les eaux lagunaires sont envahies par des jacinthes qui perturbent gravement la navigation et la pêche.
III. Le projet
L’objectif de développement était de donner aux populations des Aguégués des moyens d’autodéveloppement dans le respect de la nature, et d’améliorer leurs conditions de vie en vue de satisfaire les besoins nouveaux suscités par une meilleure connaissance des possibilités techniques de mise en valeur des ressources disponibles.
Les objectifs immédiats étaient les suivants :
• Mettre en place les infrastructures qui sont à la fois nécessaires au désenclavement de la sous-préfecture et susceptibles d’assurer de meilleurs services de santé primaires, d’éducation et d’encadrement des populations;
• Développer les activités génératrices de revenus par la diversification et l’accroissement de la production, ainsi que par une amélioration des conditions de commercialisation et de transport, tout en veillant à la sauvegarde de l’environnement;
• Protéger et préserver l’environnement en sensibilisant les populations en matière de protection des ressources naturelles; et
• Renforcer la capacité des structures locales d’initier, promouvoir et exécuter des actions de développement.
IV. Conclusions de la mission d’évaluation
La mission a noté que l’évaluation étant à mi-parcours du projet, il a été difficile de déterminer la mesure dans laquelle les objectifs étaient atteints. Toutes les composantes du projet ont été exécutées ou étaient en cours de l’être. Une amélioration au niveau de l’environnement (ressources naturelles, etc.) et des conditions de vie (meilleur accès au moyens de transport …) est visible. Par contre, on note plusieurs problèmes au niveau de la gestion du projet, du manque de participation des collectivités, et de l’engagement de certains partenaires.
Évaluation des résultats obtenus
Désenclavement de la sous-préfecture : La participation et la collaboration de la population bénéficiaire ont été déterminantes pour ce qui est de la construction des digues (travaux de préparation du terrain et résolution du problème de terres d’emprunt). À part quelques questions techniques (par exemple l’érosion du talus des digues, la remise en état de pistes, etc.), les ouvrages (trois digues et un embarcadère) exécutés sont de bonne qualité. Par contre, aucune structure n’a été organisée pour l’entretien et on n’a pas encore pris de mesure pour calculer le taux de fréquentation des digues par les usagers. Toutefois, la mission a noté la grande satisfaction de la population en ce qui concerne les infrastructures.
Amélioration des infrastructures de base : Faute d’information financière, il n’a pas été possible de calculer le rapport qualité/coût des infrastructures (bâtiments de santé, d’éducation et administratifs). L’ONG Association française des volontaires du progrès, qui était chargée d’assurer la participation de la population, s’est occupée uniquement de l’étude, de l’exécution et du contrôle des travaux. Aucun entretien n’a été constaté, et l’étude socioéconomique ainsi que le logiciel de suivi n’ont pas été exécutés. La mission a noté de sérieux problèmes techniques dans tous les bâtiments sans exception (par exemple des fenêtres qui laissent passer la pluie, des toits qui coulent, une charpente trop fragile pour résister au vent et des latrines trop proches des classes).
Reconstitution progressive d’un écosystème adéquat : Les populations ont été sensibilisées à l’importance environnementale, socioéconomique et énergétique des ressources forestières locales. En plus, le projet a formé des populations aux techniques de repiquage de mangroves, à la création de pépinières des espèces forestières et de plantation, ainsi qu’à l’introduction de nouvelles espèces. Un programme de reboisement a été lancé, mais il est trop tôt pour évaluer son impact. Par contre, l’approche utilisée par l’ONG CEREA de diagnostic-évaluation rapide et la méthode accélérée de recherche participative qui a fait intervenir toutes les populations et établi un dialogue permanent, se sont avérées positives tant que l’ONG était présente. La mission a noté une bonne appropriation des techniques enseignées par le projet; en outre, la remise en état de la mangrove est en bonne voie.
Le Fonds d’équipement villageois et ses sous-composantes : La mission a noté que de bonnes informations étaient disponibles au sujet des stages de formation mais pas de leur impact sur l’accroissement des revenus. Faute d’effectifs, aucun suivi technique des groupements et des micro-entreprises n’a lieu. Le volet crédit s’est avéré un échec, la population n’ayant pas bien compris que, contrairement à des dons, les prêts devaient être remboursés; on a noté d’autres problèmes, relatifs à l’épargne préalable et aux taux d’intérêt. Ce volet est maintenant clos et transféré à un projet régional. La mission est d’avis que la suspension du crédit risque de porter préjudice au développement agricole, dont le besoin de crédit était reconnu.
Renforcement des mécanismes de participation des populations : La composante participation n’a pas vu une mobilisation suffisante des populations en général ou des femmes en particulier. Toutefois, des activités d’alphabétisation et de vulgarisation des techniques piscicoles ont été organisées. Les femmes qui ont participé à la formation ont acquis une nouvelle capacité de définir leurs problèmes et leurs besoins et de proposer des solutions. Cependant, la mission a noté que le document de projet n’a pas assez prévu la participation des femmes; elles n’étaient pas impliquées dans les comités, les activités de transformation du poisson et autres activités économiques. La mission estime que ceci aura un impact négatif sur la durabilité des acquis du projet, puisque ce sont des groupements de femmes qui seront responsables de la perception et de la gestion des frais d’utilisation des digues, des loyers des logements, et de l’organisation des travaux d’entretien.
Gestion du projet
La mission a noté la gestion inefficace du Comité de gestion, de la Cellule du projet et de l’Équipe de projet. Le projet a également souffert de la faiblesse de la gestion technique de plusieurs composantes, notamment la composante infrastructures socioéconomiques et la composante Fonds d’équipement villageois. Les raisons en sont : un directeur national à temps partiel, pas de fonctionnaire de liaison, un manque de budget de fonctionnement, des querelles d’autorité entre les chefs départementaux et le sous-préfet, etc.
Évaluation du concept du projet
Le document de projet et le budget ne correspondent plus à la réalité sur le terrain et on constate des faiblesses dans la logique interne et les suppositions critiques qui y figurent.
Bien qu’ambitieux, le concept tel qu’il avait été énoncé à l’époque de la formulation était valable et le demeure huit ans plus tard. Pourtant, plusieurs facteurs ont été sérieusement surestimés, comme la participation des populations aux travaux communautaires pour lesquels leur intérêt n’apparaît ni immédiat ni évident. Dans le cas particulier des populations des Aguégués, la culture et les traditions ne favorisent pas a priori un tel engagement. La méconnaissance du milieu a eu pour conséquences un faible niveau de participation des bénéficiaires aux travaux et une détérioration accélérée des investissements faute d’entretien.
L’engagement des agents de l’État envers ces populations a également été surestimé. Il était illusoire de penser que les fonctionnaires, issus d’un autre milieu social et économique, feraient route avec ces populations et accepteraient de partager leurs conditions de vie afin de préparer ensemble des jours meilleurs.
Le document de projet a bien décrit l’environnement institutionnel, les mécanismes de gestion, de suivi et d’évaluation. Mais dans la réalité, les choses ne se sont pas déroulées comme prévu et personne ne semble en assumer la responsabilité finale. Ceci semble indiquer que la structure institutionnelle souffre d’un manque de transparence et de clarté dans la répartition des responsabilités.
V. Recommandations
Document de projet et budget
Si les objectifs du projet demeurent valables, une révision du document de projet s’impose en termes de résultats escomptés, de cadre institutionnel, de mécanismes de gestion et de suivi, de calendrier, budget, de suppositions critiques et de responsabilité respective des divers intervenants. Ces modifications doivent être suivies par une révision des budgets de tous les intervenants, y inclus celui de l’État, pour qu’ils reflètent les modifications apportées au projet.
Engagement de la contrepartie nationale
L’importance des contributions de l’État au projet et les procédures de versement et d’utilisation doivent être plus clairement définies afin que l’équipe de projet puisse coordonner ses activités avec celles des agents de l’État. En plus, le ministère de tutelle doit s’assurer de la présence, de l’engagement et de la motivation de ces agents auprès des populations.
Un effort particulier doit être déployé pour sensibiliser et encourager les populations, et les mobiliser à participer aux diverses activités du projet. Ceci suppose l’affectation de personnel d’animation à temps plein, recruté directement par le projet ou par l’intermédiaire d’une ONG. En particulier, il est essentiel que les femmes soient consultées à toutes les étapes du projet et qu’au moins une femme soit recrutée par le projet pour assurer leur participation. Le projet doit également chercher à confier aux groupements de femmes l’entière responsabilité de certaines activités du projet. En outre, les modalités de participation des populations doivent être examinées et ensuite difusées et mises en pratique, notamment dans le cas du volet tourisme où cette participation n’est pas évidente. Finalement, le progrès dans le domaine de la participation doit faire l’objet d’un suivi plus rigoureux de la part de l’équipe du projet.
Cadre institutionnel
Le cadre institutionnel doit être révisé afin de redéfinir les relations hiérarchiques entre le projet et le Gouvernement, et améliorer ainsi le fonctionnement des mécanismes de consultation, de coordination et de décision. En outre, le rôle prépondérant du sous-préfet mérite d’être précisé.
Gestion du projet
L’expert national doit prêter une plus grande attention à la gestion du projet, établir une nouvelle proposition d’ensemble pour la programmation future des activités du projet et obtenir l’accord des partenaires. Ce plan doit être accompagné d’un plan de travail trimestriel, un plan financier, un calendrier et un plan de recrutement et de déploiement des ressources humaines requises, par activité; il doit être examiné et approuvé le plus rapidement possible. Aussi, le système de suivi doit être opérationnel sans tarder et les contrôles techniques et financiers doivent être rigoureux à tous les niveaux.
Partenaires
Il est recommandé qu’UNOPS affirme son rôle dirigeant en sa qualité d’agent d’exécution du projet; si possible, les contrats avec AFVP devraient être examinés. Quant au PAM, il devrait travailler en étroite collaboration avec l’équipe de projet pour la planification et l’exécution de son programme.
Activités du projet
On devrait prêter une plus grande attention aux activités agricoles et d’élevage génératrices de revenus; les efforts en ce qui concerne les pêcheurs devraient être poursuivis. Il conviendrait aussi de mieux recenser les besoins des populations en matière de crédit.
Pérennisation
Il conviendrait d’amorcer sans attendre la planification de l’après-projet et mettre en marche le transfert des responsabilités. À cette fin, il faudrait en toute priorité établir une ONG qui assumera la relève de l’équipe du projet.
VI. Enseignements à tirer du point de vue des politiques d’action
Il est important que la structure institutionnelle et les mécanismes de gestion, de suivi et d’évaluation qui sont stipulés dans le document de projet soient de nature à faciliter leur mise en place.
Le FENU ne doit pas hésiter, le cas échéant, à intervenir fermement auprès de ses partenaires au cours de l’exécution du projet. Ceci suppose un suivi plus rigoureux de ses projets. La remise de contrats aurait dû être suivie de plus près par le FENU.
Il est important que la capacité institutionnelle et financière de l’État fasse l’objet d’une analyse rigoureuse, avant d’établir son engagement dans le document de projet. Une telle analyse doit déterminer sa capacité de mobiliser un cofinancement et d’engager des agents pour la mise en place des activités, ainsi que sa capacité de prendre en charge l’entretien des réalisations du projet après son achèvement.
On a surestimé la volonté de participation des bénéficiaires du fait d’une méconnaissance du contexte local. Le manque d’entretien a entraîné une détérioration accélérée des investissements. En conséquence, il est important de déterminer d’emblée la capacité des bénéficiaires de participer aux réalisations du projet et à leur entretien. Les problèmes rencontrés par le projet dans le domaine de la participation montrent bien qu’il existe une relation étroite entre la réussite d’un projet et la participation des bénéficiaires aux phases de la définition, la réalisation et l’entretien. Le manque de participation des populations s’explique par le fait qu’elles n’ont pas été suffisamment consultées dans la phase de formulation et dans l’établissement des modalités de leur participation. Dans le cas du présent projet, cet exercice aurait révélé le caractère peu communicatif, indépendant et individualiste des populations des Aguégués et leur refus de participer sans rémunération à des opérations réalisées par l’État ou par un projet.
Il est important de mettre en place un système de suivi et d’évaluation dès le démarrage d’un projet. Dans ce cas, faute de système il n’a pas été possible d’apporter aux travaux un suivi constant. Ceci a aussi porté préjudice à la mission d’évaluation qui a manqué d’informations pour juger de l’impact du projet.
VII. Équipe d’évaluation
Les membres de
l’équipe chargée de la mission étaient Gilles J. Dubuc, ingénieur et
chef de mission, Sylvain M. Adjagboni, ingénieur des travaux publics,
Luc M. L.
