Fonds d'équipement des nations unies

Résultats des évaluations - 1999
Table des Matières

Bangladesh

I. Données de base du projet

Type d’évaluation :	Ex-post
Numéro du projet :	BGD/77/C35
Titre du projet :	Projet de relogement de Mirpur
Agent d’exécution gouvernemental :	Direction du logement et des établissements humains
Agence de coopération:	Grameen Krishi Foundation (GKF)
Secteur :	Établissements humains
Approbation du projet :	avril 1978
Début du projet :	octobre 1986
Évaluation du projet :	mai 1999

Budget du Projet
Contribution du FENU :	$É.-U. 5 197 000
Contribution du PNUD :	387 000
Contribution de l’UNICEF :	169 000
Contribution du Gouvernement :	2 696 000
Budget total :	8 449 000
Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation :	5 197 000

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II. Aperçu

Le projet de relogement de Mirpur (BGD/77/C35) remonte au milieu des années 70, quand la Direction du logement et des établissements humains du Gouvernement du Bangladesh a cherché à reloger environ 2 600 ménages qui occupaient sans titre un terrain du Ministère de la défense, à Bashantek. En 1976, le Gouvernement a demandé au FENU d’aider à reloger ces familles sur un terrain de 35 hectares réservé à cet effet dans la ville de Mirpur. Le projet a d’abord été approuvé par le FENU en 1978. Après un retard important causé par divers facteurs extérieurs, en particulier le fait que le site a été inondé et qu’il a fallu des travaux de terrassement pour en assurer la protection, le projet a finalement commencé en octobre 1986 et a été achevé en décembre 1992. Un don qui, au total, s’est élevé à 5 197 000 dollars a été fourni par le FENU, le Gouvernement apportant un financement complémentaire de 2 696 000 dollars, l’UNICEF de 169 000 dollars et le PNUD de 387 000 dollars.

III. Le projet

Les objectifs immédiats du projet étaient triples, et correspondaient à trois niveaux décisionnels dinsticts (projet, stratégie, politiques) :

Au niveau du projet : Reloger 2 600 familles dans une communauté viable, en prévoyant des services d’utilité publique adéquats et une sécurité physique et sociale suffisante;
Au niveau stratégique : Tester la stratégie des autorités consistant à permettre à des groupes d’habitants à très faible revenu, à Dhaka, d’avoir accès à la sécurité foncière, à des services d’utilité publique et au logement lui-même;
Au niveau des politiques : Renforcer la capacité institutionnelle des pouvoirs publics et dans le domaine du logement social.

La conception du projet prévoyait une opération classique de viabilisation d’un terrain, dans laquelle les principes de l’autoassistance devaient être utilisés pour améliorer durablement le logement des habitants. L’expérience internationale, s’agissant de ce type d’opération, est mitigée; les succès dépendent d’ordinaire du choix de l’emplacement, de la sécurité d’occupation, de la qualité des équipements et des services et de l’adhésion active des familles qui sont relogées.

IV. Constatations

Les principales constatations de l’évaluation sont les suivantes :

Le modèle de l’autoassistance, consistant à construire des logements sur un terrain viabilisé, a été réussi, car il a constitué un moyen rentable de fournir aux familles relogées venant de Bashantek des conditions de vie plus sûres et meilleures.
Le succès tient au choix d’un bon emplacement, à la fourniture d’infrastructures, à la sécurité d’occupation qui caractérisent cette opération.
Le processus repose sur une bonne organisation qui a intégré le concours d’organismes publics, d’ONG et de la communauté concernée. Les habitants étaient notamment convaincus que les opérations initiales d’enregistrement foncier et de répartition des parcelles seraient équitables et transparentes.
Le projet a entraîné une amélioration durable des conditions de vie des habitants, grâce à un accroissement de leurs revenus et à une augmentation considérable des actifs possédés par les habitants de Baunia.
Un processus d’amélioration urbaine a lieu, un marché foncier actif se développe et les parcelles sont parfois vendues à des acheteurs venus de l’extérieur.
Les principaux problèmes ont trait au système d’enregistrement foncier. Au sein de l’administration, le processus de remboursement s’est grippé et certains groupes de la population se demandent avec inquiétude si on les laissera payer la totalité de leurs dus afin de recevoir leurs titres fonciers.
La conception du projet présentait des lacunes; une place trop grande était donnée au développement physique du terrain prévu pour les opérations de relogement et aucune tentative sérieuse n’a été faite pour intégrer les activités correspondant aux objectifs de développement et d’institutionnalisation des politiques et stratégies de logement des groupes pauvres. La composante relative au premier objectif, c’est-à-dire le relogement de 2 600 ménages de Bashantek à Mirpur, était très bien conçue, la démarche retenue étant appropriée et efficace. Les carences de la conception ont trait aux deux autres objectifs, l’élaboration et l’adoption de stratégies et de politiques de logement des groupes à faible revenu. Le projet ne prévoyait rien d’important pour réaliser ces objectifs et, en outre, n’incluait pas de processus efficace de suivi et d’évaluation qui aurait permis de remédier à cette lacune durant la période du projet.
La conséquence est que le projet n’a pas d’impact sur la politique du logement au Bangladesh ou à Dhaka, politique qui privilégie actuellement les grands ensembles qui ne sont pas accessibles aux pauvres, et qui comportent des mesures punitives de démolition et d’éviction des occupants sans titre (squatters). Il y a là une occasion perdue, car le modèle élaboré à Mirpur offre la base d’une stratégie durable et efficace d’amélioration du cadre de vie et des conditions d’existence des citadins pauvres.

V. Résultats et impact

Le site du projet est maintenant un quartier prospère, en plein développement, où l’on constate une remarquable amélioration des conditions de vie des habitants, avec des équipements et un parc de logement en plein essor. Certaines préoccupations demeurent; en particulier, la question de l’enregistrement foncier et de la remise de titres fonciers mérite un examen plus attentif.

Cependant, il est clair que le premier objectif du projet a manifestement été atteint. L’évaluation parvient à la conclusion qu’il s’agit d’une communauté qui se transforme, puisque ses habitants étaient auparavant très défavorisés dans la ville, et qu’ils sont maintenant en train d’améliorer leurs conditions de vie et peuvent voir l’avenir avec un certain optimisme. Il est clair que le concept d’autoassistance dans le logement et le développement qui était à la base du projet s’est révélé bien conçu. Cette expérience offre donc d’importants enseignements pour une amélioration du sort des pauvres vivant dans les taudis urbains.

La réalisation du second objectif est plus difficile à évaluer. À un niveau, il a bien été atteint, puisque la stratégie a été testée et s’est vérifiée à Baunia. Cette expérience pourrait servir de modèle en vue d’une reproduction large qui pourrait être la base, en partie au moins, de la solution du problème du logement et du développement en faveur des citadins pauvres, au Bangladesh. Pourtant, rien n’a été fait pour que ces éléments d’une stratégie puissent être exprimés dans un modèle qui pourrait être largement appliqué.

L’échec du troisième objectif est plus évident. Rien n’a été fait pour renforcer les capacités institutionnelles durant le projet et après celui-ci. Rien n’indique que les expériences acquises grâce au projet de relogement de Mirpur aient eu une quelconque influence sur la conception des politiques de logement urbain en faveur des groupes pauvres. En fait, tout indique le contraire puisque les conceptions actuellement appliquées sont surtout la construction d’immeubles élevés à l’intention des classes moyennes, assortie d’un programme de démolition coercitive des taudis, avec éviction des habitants, pratique actuelle au moment où est effectuée cette évaluation.

VI. Recommandations

S’inspirant de ces constatations, l’équipe d’évaluation recommande ce qui suit :

Il est nécessaire de s’assurer que les dernières phases, celles de l’enregistrement foncier et le transfert des titres, soient menées à bien. Le système actuel et les capacités institutionnelles disponibles pour cette tâche sont insuffisantes et les habitants craignent l’action du personnel de la Direction du logement. Il est donc recommandé :

i) De préciser et de diffuser largement, dans le quartier, les règles relatives au paiement des annuités et à l’enregistrement foncier définitif;

ii) D’améliorer la capacité de collecte des sommes encores dues et de mener à bien le transfert des titres. Cela doit se faire de façon équitable et transparente. Il est donc recommandé qu’une ONG, si possible CONCERN, soit invitée à achever cette tâche et qu’une vérification extérieure ait ensuite lieu.
Le risque subsiste que l’expérience positive acquise à Baunia soit perdue avec le temps, au moment où le Bangladesh doit impérativement trouver des solutions durables à la crise du logement. Les étapes suivantes permettraient d’y remédier :

i) Le succès du modèle de Mirpur devrait être largement diffusé : non pas simplement dans les institutions directement concernées par son exécution, mais auprès du public le plus large de façon que d’autres institutions s’intéressant à cette question en connaissent les résultats;

ii) Les possibilités d’appui supplémentaire au secteur devraient être examinées avec soin, mais cette aide devrait être liée à des conditions bien claires et en particulier devraient dépendre d’une volonté prouvée d’améliorer les capacités institutionnelles, d’amorcer des réformes et d’allouer des terrains suffisants et appropriés pour mener de nouvelles politiques.
Le processus de conception, d’application et d’évaluation du projet doit être examiné avec soin pour s’assurer que :

i) Il y a une relation appropriée entre les objectifs, les activités et les produits;

ii) La structure et la durée du projet reflètent l’ensemble du processus de développement qui le concerne (et non pas seulement la période de financement par les donateurs);

iii) Il y a une désignation claire et appropriée des attributions de chaque institution dans tous les aspects du projet;

iv) Des processus adéquats de suivi et d’évaluation interne et externe font partie intégrante du projet.

VII. Enseignements

Le projet de relogement de Mirpur a permis de dégager les principaux enseignements suivants :

Le succès suppose absolument une bonne conception du projet entrepris, qui doit assurer que celui-ci :

i) Est conceptuellement judicieux, tous les aspects du processus de développement étant intégrés dans un modèle de base;

ii) Comporte une gamme d’activités appropriées à tous les objectifs, y compris ceux qui ont trait au processus par lequel les expériences positives peuvent être officialisées;

iii) Contient un processus effectif de suivi et d’évaluation faisant partie intégrante du projet;

iv) A une durée couvrant l’ensemble du processus et non pas seulement la composante pour laquelle les fonds des donateurs sont versés.
Les modalités institutionnelles de projets de cette nature revêtent une importance critique, le succès, à Baunia, s’expliquant en grande partie par de bonnes dispositions initiales et par un souci permanent des modalités de l’enregistrement foncier et des transferts fonciers, reflétant les problèmes à ce niveau.

L’autoassistance participative fonctionne : les citadins pauvres sont disposés à améliorer rapidement leur milieu de vie et leurs conditions d’existence quand un niveau minimum de sécurité et un accès raisonnable aux possibilités et aux facteurs de production tels que le crédit et les marchés sont assurés.

S’intéresser surtout à des tâches d’application immédiate telles que la viabilisation des terrains, sans étudier l’insertion du projet dans le contexte plus large du développement, serait aller à l’échec. Dans le cas présent, cette condition s’applique en particulier à la création d’un processus qui devrait permettre l’application officielle du modèle de Mirpur une fois son succès établi.

L’évaluation du projet est importante car elle crée les conditions dans lesquelles ces enseignements ont pu être dégagés. Les vues exposées dans le présent rapport n’auraient pas pu être acquises sans les recherches et analyses menées de façon approfondie sur le terrain pour l’évaluation, car les conclusions finales se sont très nettement écartées des premières impressions. Une bonne évaluation externe est donc un complément essentiel d’un bon système de suivi et d’évaluation interne, et il faut prévoir son intégration dès les premières phases de la conception du projet.

VIII. Équipe d’évaluation

John Soussan (chef d’équipe)
Anjan Datta
Alexandra Clemett

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