Évaluation
des Projets du FENU - 1998
Fonds d'Equipment des Nations Unies
Bangladesh
I. Données de base du projet
| Numéro du projet : | BGD/92/CO1 |
| Titre de projet : | Projet de Grameen sur l’irrigation par puits tubulaires profonds |
| Type d’évaluation : | Finale |
| Agent d’exécution gouvernemental : | Ministère des finances du Bangladesh |
| Agent d’exécution : | Grameen Krishi Foundation (GKF) |
| Organisme coopérant des Nations Unies : | OPS |
| Secteur : | Ressources naturelles |
| Sous-secteur : | Irrigation |
| FENU : | $É.-U. 6 507 000 |
| Gouvernement néerlandais : | 7,692,300 |
| Budget total du projet : | $14 207 706 |
| Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation : | $6 507 000 |
| Duration: | |
| Date d’approbation du projet : | novembre 1992 |
| Date de début du projet : | juillet 1992 |
| Date de l’évaluation : | december 1998 |
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II. Historique
La formulation du projet répondait au souci de développer un système viable à terme de gestion de puits tubulaires profonds dans le nord-est du Bangladesh; le projet s'inscrivait dans un ensemble de mesures de libéralisation du secteur de l'irrigation. Il fallait en effet rationaliser les investissements de forage de puits tubulaires déjà réalisés par deux organismes gouvernementaux, le Bangladesh Water Development Board (BWDB) et le Bangladesh Agricultural Development Corporation (BADC), soutenus par les donateurs. La formulation initiale du projet remontait à 1990 avec un rapport initial paru en juillet 1992 et la signature de l'accord de projet en novembre 1992. Au total, ce sont 805 puits tubulaires qui ont finalement été confiés à la Grameen Krishi Foundation (GKF), organisme établi à cette fin. Le projet a été mené à son terme et tous les fonds avaient été dépensés à la date prévue en septembre 1997.
La présente
évaluation finale a été menée un an après
l'achèvement du projet, ce qui signifie qu'on a pu apprécier
la durabilité de la plupart de ses impacts. D'emblée,
il est apparu qu'il fallait faire à la fois une évaluation
au sens étroit (de l'exécution d'activités de projet
bien précises) et dans un sens plus large (du degré de
réalisation des objectifs de développement sous-jacents
du projet). L'appréciation définitive repose sur ce critère
plus large _ dont sont d'ailleurs convenues toutes les parties
durant la mission d'évaluation.
III.
Le projet
Objectifs de développement
• Améliorer l'autonomie alimentaire du Bangladesh, notamment pour le riz et le blé, en portant au maximum le potentiel productif des investissements déjà réalisés dans l'irrigation.
• Relever les revenus ruraux et l'emploi rural (pour les paysans sans terres et les petits exploitants).
• Faciliter un accès plus équitable et plus large à l'irrigation et aux intrants agricoles.
• Mettre au point de meilleurs modèles de gestion des puits tubulaires profonds, sur la base de l'autonomie et de la récupération des coûts.
• À plus long terme, donner aux groupes de paysans sans terres, par une coopération avec la Grameen Bank, la possibilité de posséder eux-mêmes et d'exploiter leurs puits.
Objectifs immédiats
• Établir une entité commercialement viable et efficace (la GKF) qui serait chargée de gérer les puits tubulaires profonds, de vendre l'eau, de fournir les intrants et les services de vulgarisation et autres services agricoles aux petits exploitants, et parvenir à un excédent d'exploitation dès la quatrième année du projet.
• Relever le potentiel productif des 650 puits tubulaires profonds gérés par la GKF (et les 500 autres dont elle se chargera au cours des cinq prochaines années).
• Faciliter la diversification des cultures dans les zones irriguées grâce aux puits tubulaires.
Composantes du projet
Le rapport initial précisait cinq principales composantes :
1. Sélection et amélioration des puits tubulaires profonds;
2. Appui à l'agriculture irriguée;
3. Appui à la gestion de la Fondation;
4. Soutien financier; et
5. Suivi et évaluation.
L'examen à mi-parcours réalisé en 1994 a amené à recommander de modifier certaines de ces composantes, mais ses recommandations n'ont pas été acceptées par la Fondation. Elles ont même fait l'objet de certaines controverses et n'ont pas été intégrées dans le document officiel de projet.
IV. But de l'évaluation
Déterminer
l'efficacité du projet au regard des objectifs de développement
et des objectifs immédiats définis dans les documents
de projet et mesurer l'efficacité et la durabilité des
activités de gestion et d'exécution du projet menées
par la Fondation.
V. Conclusions de la mission d'évaluation
Évaluation des résultats obtenus
L'évaluation globale des résultats est positive : le projet a eu un impact majeur sur le développement rural durable des zones visées. L'évaluation des impacts de la durabilité amène à conclure que ces impacts sont essentiellement positifs au regard des principaux indicateurs suivants :
• Production et sécurité alimentaires : La production vivrière et la diversité de la production ont toutes deux augmenté, ce qui améliore la sécurité alimentaire à la fois du pays et des ménages.
• Emploi et formation de revenus : Les recherches effectuées sur le terrain ont montré l'existence d'un consensus sur l'effet positif des activités de la Fondation sur le revenu des ménages participants et sur l'emploi directement et indirectement créé.
• Accès aux facteurs de production : Le programme d'intrants agricoles, le programme d'octroi de crédit et les activités de commercialisation ont tous eu l'effet d'améliorer notablement l'accès aux principaux facteurs de production (matériel, connaissance et crédit) en faveur des ménages participants.
• Augmentation des avoirs des ménages : Le programme de crédit en particulier a notablement eu pour effet d'accroître les avoirs des ménages participants, car des crédits sûrs et d'un coût raisonnable sont habituellement investis dans l'acquisition d'actifs productifs.
• Réduction de la vulnérabilité : La gamme des activités de la Fondation constitue, dans son ensemble, un moyen de réduire la vulnérabilité des ménages ruraux aux chocs extérieurs et aux évolutions défavorables, en accroissant les revenus nets, notamment par une indispensable diversification de ces activités.
L'impact du projet sur deux autres indicateurs d'importance critique (participation et émancipation économique, d'une part, et équité, d'autre part) est neutre ou légèrement négatif, ce qui est le résultat d'une démarche essentiellement hiérarchique appliquée par la Fondation, qui a concentré ses activités et le choix des participants sur ce qui paraissait devoir rapporter un bon bénéfice sur l'investissement. En dépit de ces réserves, l'appréciation d'ensemble de l'impact est positive, puisque des résultats positifs sont discernables durant toute la durée du projet et qu'on constate que la création de la Fondation laisse augurer des avantages à long terme bien plus importants. L'un des principaux avantages du programme d'irrigation par élévation de la Grameen a bien été la création de la Fondation qui est devenue une entité financièrement viable et demeure viable, un an après la fin du projet.
Ce résultat satisfaisant doit cependant être nuancé car il a été obtenu par des moyens qui s'écartent de la conception initiale du projet. En particulier, le fonctionnement d'un grand nombre de puits tubulaires s'est révélé non viable, et les résultats de leur gestion sont restés bien en deçà de ce qu'on attendait. À la fin du projet, 355 puits seulement (48 % du chiffre initialement visé) étaient opérationnels, et ils permettaient d'irriguer 5 000 hectares (28 % de l'objectif visé). Les autres puits ont été fermés, surtout parce qu'ils n'étaient pas rentables par rapport aux puits tubulaires peu profonds, moyen beaucoup moins cher d'élever l'eau d'irrigation (tendance observée au niveau national). Dans ce contexte, la Fondation a bien tenté de gérer et d'améliorer les puits tubulaires profonds relevant d'elle, notamment par un important programme d'investissements physiques dans les systèmes de puits tubulaires profonds qui, d'un point de vue technique, fonctionnaient de façon satisfaisante, sans qu'il y ait eu pourtant d'évaluation individuelle de la viabilité à long terme de chacun des puits tubulaires profonds.
La Fondation n'ignorait pas les problèmes de viabilité de ces installations, dès le départ, et a développé d'autres programmes, notamment la fourniture d'intrants agricoles, la diversification des cultures, la production de semences, la commercialisation des produits agricoles ainsi qu'un important programme de crédit ne dépendant pas de l'exploitation des puits tubulaires profonds. Ces composantes du projet ont dans l'ensemble été exécutées avec efficacité et persistent après son achèvement. Elles offrent la base d'une diversification de la production en milieu rural, d'une réduction du risque et d'une amélioration de l'accès aux facteurs de production, aspects essentiels de la relation positive que la Fondation entretient avec un grand nombre des bénéficiaires de son action (plus de 60 000 ménages dans le programme agricole et plus de 62 000 femmes, qui ont bénéficié de prêts). Un grand nombre des cultures introduites ou encouragées (maïs, semences, légumes) sont à la fois adaptées aux conditions locales et d'un meilleur rendement que la riziculture irriguée. Le programme de crédit, qui vise une catégorie de personnes potentiellement plus nombreuses que beaucoup d'autres dispositifs semblables au Bangladesh, a été organisée selon les principes désormais classiques de la Grameen Bank et s'est développé rapidement, car il s'est révélé très populaire auprès des participants et a attiré un financement extérieur, de sorte que ces fonds sont désormais financièrement viables.
Divers aspects de l'exécution du projet laissent à désirer (s'agissant d'activités dont on pouvait attendre de la Fondation qu'elle les réalise mieux); il s'agit surtout de la planification stratégique et du suivi et de l'évaluation du projet (notamment dans leur dimension "participation"). Le système de suivi et d'évaluation du projet est médiocre, malgré les objectifs précis qui s'y rapportent, et la Fondation n'a pas réellement tenté d'évaluer son impact ou son efficacité, sinon en termes purement financiers. De même, la dimension "participation" a été en partie négligée, et aucun effort concerté n'a été fait pour développer un contrôle local des puits tubulaires et les programmes agricoles et de crédit, qui par ailleurs sont réussis, sont gérés de façon centralisée. Ces aspects peu satisfaisants du projet auraient dû faire l'objet de recommandations dans les évaluations annuelles et à mi-parcours, mais l'une et l'autre ont négligé d'analyser ces problèmes et de dégager des solutions appropriées, se concentrant au contraire sur le problème beaucoup plus restreint de l'irrigation par élévation.
Évaluation de la conception du projet
L'évaluation a recensé plusieurs problèmes fondamentaux que soulève la conception du projet. En particulier, l'hypothèse de travail, à savoir que les puits tubulaires profonds seraient viables et pourraient offrir la base d'un processus plus large de développement, n'a pas été adéquatement analysée et s'est révélée essentiellement fausse. Ce défaut n'a pas été corrigé par le rapport initial non plus que par l'évaluation à mi-parcours, qui l'un et l'autre ont introduit des améliorations du projet mais n'ont pas cherché à corriger cette erreur de conception fondamentale. Celle-ci résulte de la conceptualisation initiale du projet en tant que processus centré sur l'irrigation. Or, toutes les parties ont reconnu qu'il ne pouvait s'agir là d'une base viable d'une action de développement, mais les documents de projet n'ont pas été modifiés et on n'en a pas conclu qu'il fallait redéfinir le projet pour l'insérer dans une stratégie plus large de développement rural.
VI. Recommandations de la mission d'évaluation
Il n'est pas recommandé de proroger le projet et d'organiser une nouvelle phase d'appui. C'est sur cette base que sont formulées ici les recommandations de la mission, car, par ailleurs, les résultats satisfaisants auraient pu amener à recommander de continuer à soutenir cette action. La mission est convaincue que la Fondation, en dépit de certaines limites, serait un bon partenaire pour des organismes cherchant à promouvoir des activités de développement rural. Dans ce contexte, la mission formule les recommandations suivantes à l'intention de la Fondation, pour qu'elle en tienne compte dans ses futures actions de développement :
• Les limites de la méthode de planification stratégique doivent être surmontées et il faut pour cela élaborer un potentiel de planification stratégique plus souple et plus approprié, et mieux faire circuler l'information, de façon à mieux examiner la faisabilité des actions envisagées.
• Ces systèmes plus souples doivent à leur tour s'intégrer à un système plus articulé, plus flexible et plus participatif de suivi et évaluation. La Fondation doit distinguer entre le suivi-évaluation pour les évaluations au niveau local et pour la gestion opérationnelle interne, et le suivi-évaluation pour les plans stratégiques.
• L'avenir des puits tubulaires profonds placés sous le contrôle de la Fondation doit être examiné, et la Fondation doit améliorer les décisions de continuer à exploiter ou de fermer chaque puits tubulaire profond, et s'assurer que ces décisions donnent aux exploitants agricoles locaux un préavis suffisant de façon qu'ils sachent si et jusqu'à quand ces puits fonctionneront.
• La Fondation devrait étudier la possibilité de gestion locale des puits tubulaires profonds _ aspect du projet considéré comme problématique, mais néanmoins important.
• L'appui donné par la Fondation à la production agricole devrait être encouragé et étendu à de nouveaux emplacements. Un nouveau soutien des donateurs devrait être recherché pour ces activités.
• Il y a lieu d'élaborer des activités d'élevage et d'aquaculture plus souples, à orientation locale plus nette.
• Les possibilités de poursuite du développement d'activités lancées au titre du programme d'aide aux femmes devraient être étudiées (en particulier, s'agissant des activités privilégiant la participation des femmes à l'agriculture).
• Le programme de crédit doit englober une action en direction des femmes très pauvres, des femmes âgées et des femmes chefs de ménage. L'utilisation des prêts à des fins agricoles devrait également être assouplie.
VII. Enseignements à tirer du point de vue des politiques d'action
Le projet permet de dégager plusieurs leçons importantes. Les principaux enseignements dégagés par la mission sont les suivants :
• Il faut prêter une attention plus grande aux processus de conception du projet. En particulier, il faut mener un examen préalable plus soigné des conséquences des hypothèses de travail sur le déroulement du projet et prévoir une participation plus grande à cette conception.
• En outre, les objectifs et les activités du projet devraient être plus flexibles (en particulier, il faut prévoir des moyens de valoriser les possibilités nouvelles qui peuvent s'offrir), de façon à créer un processus de développement qui ne soit pas fondé sur de simples présomptions relatives aux possibilités technologiques et financières particulières.
• Le processus de suivi et évaluation est essentiel. Dès le début du projet, il est impératif de disposer de systèmes d'examen préalable et de suivi appropriés.
• Le programme d'irrigation par élévation de la Grameen démontre l'importance d'une forte présence locale dans les activités de développement rural.
• Il est nécessaire de disposer d'un système de supervision du projet mieux défini et plus efficace, assorti de procédures bien définies, convenues, pour l'approbation des progrès réalisés et des changements à prévoir.
• L'organigramme et la gestion interne de la Fondation doivent refléter la nécessité d'élaborer un potentiel de planification stratégique et de suivi et une décentralisation des opérations.
• Il faut élaborer des approches plus novatrices de la gestion à long terme des ressources en eaux souterraines, notamment aménager une intégration des puits tubulaires profonds et des puits tubulaires peu profonds dans des marchés de l'eau contrôlés localement.
VIII. Composition de l'équipe d'évaluation
La présente évaluation a été réalisée par une équipe composée de M. John Soussan, chef d'équipe de l'Université de Leeds, Mme Monawar Saltana et M. Masroor-Ul Haq Siddiqui, consultants indépendants. Mme Sophie de Caen (FENU) a participé aux premières phases de la mission; M. K. Ali Ahmed et M. A. K. M. Saifuzzaman (consultants indépendants) ont contribué aux recherches sur le terrain.
