Fonds d'équipement des nations unies

Évaluation des Projets du FENU - 1997
Fonds d'Equipment des Nations Unies

Bhoutan

I. Données de base du projet

Numéro du projet:	BHU/88/C02, BHU/92/009
Titre du projet:	Vulgarisation du crédit agricole
Agence d’exécution gouvernementale:	Bhutan Development Finance Corporation
Secteur:	Service de l’agriculture, Services de développement
Sous-secteur:	Crédit rural
Budget FENU:	$É.-U. 1,537,478
Budget PNUD:	266,000
Budget du Gouvernement:	160,500
Coût total du projet:	1,963,978
Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation (01/12/97):	1,379,022
Date d’approbation du projet:	Mars 1991
Date de démarrage du projet:	1er janvier 1991
Date fixée pour l’achèvement du projet:	1er janvier 1995
Date prévue pour l’achèvement du projet:	31 décembre 1997
Date d’évaluation du projet:	Décembre 1997
Type d’évaluation:	Finale

II. Historique

L’agriculture fournit des moyens d’existence à quelque 87 % de la population bhoutanaise et contribue au PNB à hauteur d’environ 44 %. Toutefois, l’expansion de l’aide à l’agriculture se heurte à la faible disponibilité de terres, sans compter que les agriculteurs utilisent des méthodes agricoles traditionnelles, ce qui ne leur permet de produire que ce qui est nécessaire à leur subsistance. Depuis le début des années 80, les importations de denrées alimentaires n’ont cessé d’augmenter. Les premières années du développement agricole ont été marquées par l’introduction de méthodes agricoles modernes et par la fourniture gratuite d’intrants, comme les engrais, les pesticides, les semences et les services de vulgarisation. Toutefois, le sixième plan quinqennal du Gouvernement (1987-1992) a mis davantage l’accent sur la libération des échanges et l’autosuffisance. Cela s’est traduit par un effort délibéré visant à réduire les subventions et, en dernière analyse, à les supprimer. Comme les agriculteurs ne pouvaient plus compter sur des subventions pour se procurer des intrants modernes, il est apparu que le crédit rural consenti aux agriculteurs pour leur permettre d’améliorer les pratiques culturales était indispensable pour assurer le développement agricole.

En 1988, la Bhutan Development Finance Corporation (BDFC) a été créée, avec pour objet spécifique de fournir des crédits aux zones rurales (il faut cependant noter que la BDFC compte également un département des prêts industriels). Lorsque a été lancé le septième Plan quinquennal, le nombre d’agriculteurs ayant reçu du crédit en passant des filières institutionnelles reconnues s’élevait à 23 000 (en données cumulées depuis 1982).

III. Le projet

Le projet avait pour objectif de développement “de contribuer à améliorer la productivité des petites exploitations agricoles bhoutanaises, donc de contribuer à l’objectif national consistant à accroître le niveau d’autosuffisance alimentaire, ce qui devait permettre d’augmenter le revenu des agriculteurs et d’élever leur niveau de vie”.

Les objectifs immédiats du projet étaient les suivants :

• Augmenter le revenu des petits exploitants agricoles, accroître la production et l’efficacité agricoles dans les 12 districts du Bhoutan grâce au crédit rural;

• Améliorer l’efficacité de la Bhutan Development Finance Corporation par le biais de l’introduction systématique d’un système intégré de gestion, d’une assistance technique ad hoc et de la fourniture du petit matériel de bureau et de véhicules. Des crédits saisonniers et à moyen terme devaient être consentis à 3 000 petits exploitants agricoles supplémentaires grâce au développement du Fonds autorenouvelable de la BDFC. On améliorerait le mécanisme de fourniture du crédit par la BDFC en association avec le Ministère de l’agriculture, ce qui comportait :

• Un système de gestion amélioré permettant de connaître immédiatement la performance des prêts district par district;

• Un meilleur taux de recouvrement des prêts, supérieur à 80 %;

• Une meilleure assistance aux agriculteurs sur le plan de l’utilisation des prêts; et

• La fourniture de matériel de bureau et d’une assistance technique afin de contribuer à une gestion efficace du fonds autorenouvelable.

Selon le document qui décrivait le projet, “les fonds supplémentaires destinés au crédit comprennent une proportion substantielle du projet d’ensemble, mais l’idée maîtresse consiste à institutionnaliser et à améliorer la capacité de la BDFC, de jouer le rôle d’une institution financière en renforçant la capacité de supervision de sa gestion, en améliorant ses procédures de paiement et de recouvrement et en affinant et institutionnalisant un système intégré de gestion qui permette de rendre compte en temps utile, de manière précise et fiable”. Ainsi donc, comme cela est indiqué dans le document décrivant le projet, un accent particulier a été mis sur les conditions institutionnelles qui doivent orienter la fourniture du crédit rural.

IV. Conclusions de la mission d’évaluation

A. Évaluation des résultats obtenus

Le projet a atteint ses objectifs immédiats. Il ressort de l’évaluation que les niveaux de production des principales cultures agricoles et horticoles d’exportation ont augmenté. Depuis, le logiciel Micro Banker et la fourniture de matériel de bureau et d’une assistance technique ont beaucoup contribué au développement institutionnel de la BDFC et à l’efficacité du système de crédit. Toutefois, il sera difficile d’assurer la viabilité du système de crédit sur une base commerciale sans apporter des changements fondamentaux à ses mécanismes de soutien, à son mode de fonctionnement et à certaines des politiques fiscales.

Contribution à l’économie agricole

Les prêts à long terme ont surtout visé à développer les exploitations agricoles (les vergers) qui produisent des cultures marchandes d’exportation, comme les pommes, les citrons, les champignons, les pommes de terre et la cardamome. Pendant le temps correspondant à celui du projet, la production de toutes ces cultures s’est considérablement développée à travers le pays. En outre, l’accès au crédit a contribué pour beaucoup au succès du programme d’exportation. La production des cultures de céréales vivrières a augmenté depuis le lancement du projet et de nombreux prêts ont été consentis en vue de la mécanisation des exploitations agricoles et de la puissance de traction animale pour l’agriculture et les transports.

La BDFC dispose de plusieurs agents de vulgarisation spécialisés dans l’agriculture et l’horticulture. Leur tâche consiste avant tout à se rendre auprès des agriculteurs et à les aider à améliorer la production. Les agents en question ont dit à l’équipe d’évaluation que les agriculteurs dépendaient beaucoup du crédit et qu’ils souhaitaient que celui-ci soit plus facilement accessible et à des conditions meilleures.

Contribution au revenu des familles

Les entretiens menés avec 35 emprunteurs dans le cadre d’enquêtes restreintes sur le terrain font ressortir que 25 des clients (72 %) considèrent que l’augmentation du revenu monétaire est le principal avantage qui s’attache à un prêt. Dix des clients (28 %) ont dit qu’ils n’avaient jusqu’à présent tiré aucun revenu monétaire du projet pour lequel ils avaient obtenu un prêt. L’enquête a porté sur deux prêts dans le domaine de la production laitière, six prêts pour la production fruitière, un prêt pour l’achat de matériel et un prêt saisonnier.

Toutefois, 25 clients ont parlé spontanément des avantages non monétaires du prêt, notamment de l’économie de temps et de travail rendue possible par l’utilisation de machines (ce qui les dispensait de devoir organiser le travail); le respect du calendrier de plantation; la mobilité; la mise en valeur des terres et les économies de salaires. Ils ont également mentionné l’amélioration de la nutrition comme un des avantages qu’ils avaient tirés directement d’un prêt. Les clients n’ont pas fait état de revenu monétaire, mais il est pratiquement certain qu’ils ont tiré des avantages appréciables du prêt, grâce aux économies résultant de la réduction des dépenses.

Dans tous les cas, les prêts avaient été consentis pour des projets considérés comme respectueux de l’environnement, ce qui est conforme à l’accent mis par le Gouvernement bhoutanais sur la conservation.

Couverture du crédit

En théorie, l’accès au crédit est bon (il y a 19 bureaux de district qui couvrent toute la superficie du pays), mais en réalité la couverture est assez faible. Le nombre de clients actifs a diminué en 1993 et en 1994, pour amorcer une remontée en 1995. Après une petite diminution en 1996, le nombre de clients actifs a augmenté en novembre 1997. À cette époque, il y avait 9 474 clients actifs. Il est extrêmement difficile de quantifier avec précision le taux de couverture effectif du programme. L’on manque de toute donnée statistique concernant le nombre de familles rurales. On peut cependant estimer la population à environ 700 000 habitants. En comptant six membres par famille élargie, cela donnerait 116 000 familles. À raison de 9 500 prêts par famille, le taux de couverture serait de 8,2 %. Le pourcentage serait plus élevé si l’on ne tenait pas compte des familles urbaines. Toutefois, en tout état de cause, la couverture d’ensemble est faible.

Une étude portant sur le sexe des bénéficiaires de prêts ruraux, réalisée en 1994, indique que 31 % des prêts consentis par la BDFC l’ont été à des femmes. Des analyses récentes indiquent que ce chiffre est passé depuis lors à 34 %.

Performance des prêts

Un examen des données concernant les remboursements de prêts indique que la poportion des remboursements ponctuels et des remboursements cumulés a légèrement augmenté depuis 1991, où le taux était de 35 %; toutefois le taux actuel des remboursements ponctuels n’atteint toujours que 59 %, ce qui ne laisse pas de susciter des inquiétudes concernant la viabilité du programme de prêt.

La progression du taux des remboursements ponctuels et des remboursements cumulatifs s’explique par les efforts que déploient le personnel de la BDFC et l’administration du district pour recouvrer le montant des créances. Toutefois, au mois de novembre 1997, 89 des 186 îlots de sous-district, soit 48 %, se sont vus interdire l’accès à de nouveaux prêts. À mesure que le taux des remboursements ponctuels augmente, chaque bureau de district révise à la hausse le seuil de reclassement. La BDFC envisage sérieusement de remplacer le système d’exclusion des îlots par un système plus sélectif dans lequel les familles qui ont de bons antécédents en matière de remboursement peuvent obtenir de nouveaux prêts. Aussitôt que cette réforme aura été mise en place, on devrait noter une augmentation sensible de la couverture.

Renforcement institutionnel

La création, au début de 1992, du Département des prêts agricoles et du Département des prêts industriels, ainsi que la nomination d’un directeur-gérant et d’un directeur-gérant adjoint, seuls responsables du Département des prêts agricoles, ont eu pour effet de renforcer l’infrastructure institutionnelle des microfinancements. Pendant la phase de conception du projet, l’équipe chargée de la formulation a pris acte du fait que la BDFC n’ayant été créée qu’en janvier 1988, il fallait la renforcer. Depuis novembre 1997, l’effectif a été augmenté et porté de 66 personnes en 1990 à 120, dont 52 sont déployées sur le terrain. Dans chaque district il y a un responsable du crédit et un responsable adjoint. Dans quatre des districts, ceux de Trashigang, Mongar, Chukka et Paro, l’effectif est composé de quatre personnes, compte tenu de l’étendue de la région et de l’importance des portefeuilles de prêts. La BDFC attache une importance extrême à la mise en valeur des ressources humaines et à la formation. Ses responsables ont parcouru la région pour examiner les réformes à apporter. Ils se sont ainsi convaincus de la nécessité d’adapter le système de fourniture du crédit pour tenir compte davantage des besoins des familles pauvres. Dans la perspective du renforcement des capacités, des sessions de formation ont été organisées pour familiariser le personnel avec l’informatisation et l’informatique de gestion, ainsi qu’avec les systèmes d’épargne et de crédit au niveau des îlots.

Informatique de gestion

L’informatisation a permis de simplifier la communication de l’information de gestion et d’éliminer des erreurs. Selon les responsables de la BDFC, l’informatisation leur a permis d’être plus tournés vers le service de la clientèle et de consacrer plus de temps à l’examen des domaines qui font problème. Le logiciel Micro Banker est utilisé et l’on est passé récemment au logiciel MB EXTE qui permet de gérer les comptes d’épargne, un des éléments clefs du futur système d’épargne et de crédit articulé autour de groupes. Mais le principal résultat de l’informatisation, c’est la possibilité de disposer d’informations en temps utile pour la gestion des programmes. Le transfert des données au système permet de disposer d’une mine de renseignements et de données concernant les types de prêts ventilés par district, par sexe et par âge.

Durabilité de la BDFC

Le taux des prêts agricoles atteint 13 % (il était de 14 % jusqu’au 1er octobre 1996), ce qui crée une situation dans laquelle la BDFC enregistre des pertes. Celles-ci sont imputables à différents facteurs, à savoir :

Le coût élevé de la gestion des prêts, qui est de 9,3 %; Un taux de remboursement ponctuel moins important que celui qu’on attendait; Une proportion élevée de prêts qui ne répondent pas aux attentes; La nécessité d’avoir des bureaux dans tous les districts; Les changements récents apportés à la Caisse des pensions et dans le domaine des contributions volontaires du personnel; L’augmentation des taux de provision et la suspension des règles relatives aux intérêts; La suppression des subventions d’exploitation accordées par le Gouvernement; L’établissement récent de l’impôt sur les sociétés qui frappe tous les bénéfices.

La BDFC se trouve ainsi devoir faire face à des difficultés croissantes et sera probablement contente de présenter un bilan négatif en 1997. Si des mesures ne sont pas prises pour atténuer au moins certaines des incidences négatives, sinon toutes, sur les opérations agricoles, c’est la viabilité même du projet qui se trouvera compromise.

B. Évaluation de la conception du projet

La conception du projet se fondait sur l’hypothèse que le système de prestations en matière de crédits fonctionnait bien et que le nouveau projet consistait essentiellement à consolider la conception et l’application en étendant la couverture à un plus grand nombre d’exploitants agricoles et en renforçant l’informatique de gestion. Ces deux tâches ont été accomplies, mais elles n’ont pas suffi à améliorer la qualité des deux systèmes de prestation en matière de crédit. Ce système est de plus en plus mis à mal par la proportion élevée de prêts non performants, la rentabilité de la BDFC étant compromise par des taux d’intérêt qui ne couvrent pas les dépenses de fonctionnement et par d’autre facteurs extérieurs qui ont eu une influence négative sur la rentabilité. La conception du système des prestations en matière de crédit repose essentiellement sur le crédit agricole classique consenti à des particuliers, en l’absence de toute organisation de groupe ou de tout système de garantie de groupe.

V. Recommandations

L’équipe d’évaluation soutient résolument les recommandations ci-après :

La BDFC devrait être libre de déterminer les taux d’intérêt et d’instaurer et de fixer des taux d’intérêt sélectifs; Le système de prestations en matière de crédit devrait être réorganisé et fondé sur un modèle décentralisé; L’épargne et le crédit de groupe devraient être introduits au niveau du Gewog (îlot); et Il faudrait mettre en place des procédures améliorées pour la collecte des remboursements et le Conseil d’administration devrait surveiller de très près la réalisation des objectifs de gestion (de manière à réduire progressivement les coûts liés aux prêts et à porter le niveau des remboursements ponctuels à au moins 95 %).

Des fonds supplémentaires sont nécessaires pour permettre à la BDFC de poursuivre le développement de son programme agricole. Il est indispensable que le Gouvernement continue d’apporter son soutien pendant les cinq prochaines années pour améliorer l’accès au crédit et le taux de couverture pour ce qui est des familles à revenu faible ou moyen. Le Gouvernement doit également continuer d’apporter son soutien pour aider les bureaux de crédit de district à faire face aux dépenses de fonctionnement jusqu’au moment où ils seront rentables (à la suite des modifications envisagées). Pour garantir le succès du secteur bhoutanais de la microfinance, le FENU et/ou d’autres donateurs devraient soutenir ces réformes essentielles.

VI. Enseignements à tirer du point de vue des politiques d’action

Les principaux enseignements qui se dégagent du soutien apporté au projet par le FENU sont les suivants :

• Lors de la formulation du projet, il aurait fallu se préoccuper davantage des systèmes émergents de garanties collectives de l’épargne que connaissent, avec des degrés divers de réussite, d’autres pays de la région.

• Le renforcement institutionnel et l’informatique de gestion ne garantissent pas automatiquement le succès des systèmes de prestations en matière de crédit.

• Il faudrait collaborer davantage avec des associations locales et des associations de production et de commercialisation (comme autant d’intermédiaires au service de l’institution de crédits) pour garantir la satisfaction en temps utile des besoins des agriculteurs et des familles rurales.

• Il ne suffit pas d’octroyer un crédit aux familles pauvres, encore faut-il prendre les mesures requises pour simultanément identifier des systèmes propres à garantir des moyens d’existence.

• Pour maximiser les chances de remboursement, l’institution de crédit doit avoir le dernier mot en matière de prêts.

• Un crédit inapproprié peut appauvrir certaines familles, car si elles n’arrivent pas à rembourser le prêt, sans qu’il y ait la moindre faute de leur part, elles se trouveront endettées, alors qu’elles ne l’étaient pas auparavant.

• Pour travailler efficacement, une institution de crédit doit travailler en liaison étroite avec d’autres organismes de développement, nationaux et internationaux.

• Lorsqu’un gouvernement a la haute main sur une institution de crédit rural, qu’il charge de contribuer au financement de programmes de développement qu’il encourage lui-même, ce gouvernement devrait assumer certains des coûts et risques avant de solliciter des donateurs extérieurs.

VII. Composition de la mission d’évaluation

La mission d’évaluation était composée de Colin E. McKone (chef de l’équipe et spécialiste du microcrédit); Dechen Choden (consultant national); ainsi que de T. R. Upadhya, Sashi Satyal et Anil Dhungel (équipe d’audit international de la société T. R. Upadhya ayant son siège à Katmandou, Népal). Tout au long de ses visites sur le terrain, l’équipe a été accompagnée de Tshering Dukpa, fonctionnaire chargé du crédit au siège de la Bhutan Development Finance Corporation.

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