Fonds d'équipement des nations unies

Évaluation des Projets du FENU - 1997
Fonds d'Equipment des Nations Unies

Bhoutan

I. Données de base du projet

Numéro du projet:	BHU/92/C03
Titre du projet:	Travaux permanents pour des routes de desserte (zone orientale)
Agence d’exécution gouvernementale :	Ministère des communications et des travaux publics
Organisme de l’ONU coopérant:	Bureau des Nations Unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS)
Secteur:	Transport/ Communications
Sous-secteur:	Transport routier
Budget FENU:	$É.-U. 3,324,690
Budget PNUD:	135,000
Budget PAM:	160,000
Budget du Gouvernement:	291,000
*Budget total du projet du projet:*	3,910,690
FENU:	3,628,350
PNUD:	135,502
PAM:	160,000
Gouvernement:	1,447,737
*Dépenses effectives:*	5,371,589
Date d’approbation du projet:	14 juillet 1993
Date de démarrage du projet:	1 octobre 1993
Date d’achèvement du projet:	31 octobre 1997
Date d’évaluation du projet:	15 octobre 1997
Type d’évaluation:	Finale

II. Historique

Le Bhoutan est un petit pays enclavé de l’Himalaya oriental. Il a une superficie de quelque 46 000 km2 et sa population est estimée à environ 600 000 habitants. Le manque d’infrastructure routière entrave considérablement le développement socioéconomique. La plupart des Bhoutanais se trouvent encore à une demi-journée de marche d’une route, et certaines collectivités se trouvent à quatre ou cinq jours de marche. Pour se rendre au marché ou aux différents services sociaux, il faut emprunter des sentiers muletiers, des sentiers pédestres et des ponts suspendus. Les plans quinquennaux de développement ont tous apporté une importance considérable à l’infrastructure routière. Lors du démarrage du septième de ces plans (1992-1997) le Gouvernement a assigné un rang de priorité à l’entretien et à la modernisation des routes existantes par rapport à l’ouverture de nouvelles routes.

III. Le projet

Le Gouvernement royal bhoutanais a sollicité le concours du FENU à l’occasion de l’envoi d’une mission de planificiation et d’identification de projets au Bhoutan en février 1992. Le projet cadrait parfaitement avec l’approche adoptée par le FENU à l’époque, approche qui prônait un ancrage régional : il devait renforcer l’infrastructure routière rurale et soutenir ainsi l’agriculture (soins de santé primaires et éducation). Le projet a été conçu conjointement avec un autre projet du FENU, intitulé “Construction d’écoles primaires et mise en place d’unités de santé de base au Bhoutan oriental” (BHU/92/C01).

À l’époque, le FENU réalisait deux projets routiers connexes, le projet BHU/85/C01 (Création d’ateliers d’entretien et de réparations pour la construction routière) et le projet BHU/85/C02 (Routes de desserte rurales pour des centres de services ruraux intégrés). Comme ce dernier projet n’avançait guère, le nouveau projet avait été conçu pour consolider les travaux réalisés à ce jour et pour mener à bien les travaux permanents qui devaient encore être réalisés (le projet BHU/85/C02 a été terminé en mai 1996 et l’évaluation finale a été réalisée en septembre 1996).

Les objectifs fondamentaux du présent projet (BHU/92/C03) consistaient à : i) améliorer les conditions de vie dans les zones rurales en assurant une meilleure distribution et commercialisation des produits agricoles et en améliorant l’accès aux services sociaux publics comme la santé et l’éducation; ii) aider les pouvoirs publics à équilibrer leurs politiques de développement régional et de décentralisation; iii) consolider le réseau des routes de desserte; iv) préserver les investissements routiers déjà effectués (dans le cadre du projet précédent); v) abaisser les coûts d’entretien et assurer ledit entretien des routes; vi) permettre aux districts routiers de Trashigang d’assurer lui-même l’entretien à l’avenir.

Le projet devait faire les apports principaux suivants : i) des travaux permanents sur les cinq tronçons (52,8 km), ii) couche de liaison sur tous les tronçons et bitumage ou rebitumage de deux d’entre eux, iii) excavation sur deux des tronçons, et iv) travaux de maintenance éventuels pendant la période de construction.

IV. Conclusions de la mission d’évaluation

La mission a conclu que le projet n’avait pas atteint les objectifs qui lui étaient assignés. Cette situation s’expliquait principalement par une insuffisance de la planification stratégique préalable au projet, une lacune qui était déjà apparue dans le projet antérieur BHU/85/C02. Le plan d’exécution du projet, l’Accord de projet commun, précisait qu’il faudrait remédier en cours d’exécution aux lacunes imputables au temps réduit de préparation (en particulier, l’élaboration de croquis de travail détaillés et la détermination des quantités finales), mais cela n’a pas été fait. En conséquence, le projet a été exécuté sans croquis de travail détaillé et sans sanction technique et financière appropriée.

Évalution des résultats
1. Construction
  L’évaluation a consisté ici à comparer le montant des travaux prévus dans le cadre du projet (tel qu’il avait été révisé en mars 1996) avec les réalisations qu’on prévoyait effectivement pour le 31 octobre 1997, date de clôture du projet. On estimait ainsi que les travaux d’excavation seraient dépassés de plus de 8 %. En outre, l’équipe d’évaluation prévoyait que le pont Bailey et tous les travaux de construction ou de réparation des ponceaux, ainsi que la construction de caniveaux seraient terminés avant la date de clôture du projet. Toutefois, 30 % seulement des travaux de drainage du fleuve, 40 % des caniveaux couverts de dalles, 90 % des routes sur digues, 60 % des parapets et murs de soutènement et 50 % des travaux de macadamisage seraient terminés pour le 31 octobre. De plus, ni les travaux de bitumage ou de rebitumage ni les travaux de protection des talus ne seraient réalisés. En moyenne, la mission a estimé qu’à peine 70 % des travaux prévus avaient été réalisés.
2. Matériel
  Dans l’ensemble, le matériel acheté pour le projet convenait; mais il y a eu à cela quelques exceptions, comme une plateau qui n’a pu être utilisée, car elle n’était pas adaptée aux conditions du terrain. En outre, deux bétonnières et une pompe à ciment n’étaient pas adaptées. Les agitateurs étaient trop grands par rapport au travail et aux conditions de terrain; lorsqu’ils étaient remplis, ils pesaient trop lourd pour les camions sur lesquels ils étaient montés (et on ne pouvait donc les amener sur les sites du projet). La pompe à ciment, une pièce importante, était elle aussi inadaptée au genre de travail et n’a été utilisée qu’une seule fois. Il s’agit ici d’illustrations éloquentes de techniques inappropriées. Au lieu d’adapter le matériel aux conditions locales, on a préféré acheter du matériel moderne perfectionné, à haut rendement, qui a été en réalité largement sous-utilisé.
3. Participation
  Les collectivités locales auraient dû être pleinement associées au processus décisionnel à un stade précoce de l’élaboration du projet. Cela n’a pas été le cas. Il ne semble pas que le projet ait eu des incidences sociales négatives (bien au contraire), mais il aurait eu un impact plus grand si la communauté y avait été associée; par exemple, à propos de l’emplacement des caniveaux à armature croisée. En parlant avec les intéressés, non seulement on aurait pu améliorer la durabilité des routes, mais on aurait pu également éviter tous les problèmes liés aux retards. L’eau est une ressource vitale et les villageois sont capables de tout pour qu’elle coule là où ils en ont besoin, sans se préoccuper de bloquer des caniveaux ou de creuser des tranchées en travers de la route. À l’avenir, les projets devraient tenir mieux compte des besoins des agriculteurs et des collectivités locales. Par ailleurs, le projet ne prévoyait aucune mesure concrète destinée à améliorer les conditions de travail des femmes. Par exemple, il aurait fallu prévoir des bas-côtés où les femmes auraient pu faire sécher les produits des récoltes (cela va du riz jusqu’aux piments) ou prévoir un revêtement en dur pour les espaces de terrain plat où les routes croisent des villages, ce qui aurait encouragé le développement de marchés de meilleure qualité, plus propres et plus attrayants.
4. Durabilité et entretien
  La durabilité des travaux effectués jusqu’à présent pose un problème sérieux. La qualité des travaux est moyenne, mais les routes ne sont pas terminées et d’un entretien difficile. Au nombre des difficultés principales, on relève le manque de murs de soutènement, le nombre insuffisant de murets de protection composés de gabions, l’absence totale de protection des talus, l’insuffisance de la couche de macadam et l’absence d’enduit étanche de protection contre les intempéries. Il faudra déployer des efforts considérables et coûteux si l’on veut que les routes restent ouvertes et carossables, en particulier pendant la saison des pluies. La mission a évalué à environ 30 000 Nu par kilomètre et par an le montant qu’il faudrait dépenser pour un programme d’entretien simple des routes faisant partie du projet. À moins d’être entrenues régulièrement, les routes se détérioreront rapidement et leur remise en état s’avérera beaucoup plus coûteuse.
5. Impact socioéconomique
  Le projet a eu certaines retombées positives. Grâce aux travaux en cours, les routes sont restées ouvertes, surtout pendant la saison des pluies. De plus, les gens ont pu se déplacer plus rapidement en direction et en provenance du grand centre de Trashigang.
  Toutefois, ces avantages ne sauraient faire oublier les buts qui avaient été assignés au projet. La production agricole est restée pratiquement identique à ce qu’elle était auparavant. Il faut savoir que l’accès de base aux régions concernées existait déjà depuis un certain temps, grâce au projet précédent que le présent projet était censé compléter en rendant les routes accessibles aux voitures pendant toute l’année. Or, ceci n’a pas été fait.
  La mission a mesuré le volume du trafic routier et a constaté qu’il était particulièrement faible, mais en rapport avec le volume de trafic enregistré sur le réseau routier principal de la région. Si l’on considère donc que les taux de rendement attendus ont été marginaux, on peut en déduire que le taux de rendement du projet est particulièrement faible (surtout si l’on additionne les coûts du projet précédent et les coûts du projet lui-même aux fins d’une évaluation économique). Si l’on tient compte de l’inflation (les coûts auront augmenté de près de 40 % lorsque tous les travaux du projet seront terminés), le taux de rendement est encore plus faible.
  Les principales retombées du projet devaient être constituées par des gains sociaux non quantifiables. Environ 20 000 personnes vivent dans la zone d’influence directe des routes. Celles-ci, qui ont été ouvertes dans le cadre du projet précédent (et rendues accessibles toute l’année par le projet actuel), ont amélioré les conditions de vie. Les gens font état d’un accès plus facile aux centres de santé et aux établissements scolaires, de visites plus fréquentes des agents de vulgarisation agricole et d’un contact plus étroit et plus régulier avec les autorités publiques. Les entretiens sur le terrain menés par la mission font ressortir que l’ouverture des routes a contribué à réduire l’isolement physique et social. Les villageois sont à présent mieux en mesure d’exprimer leurs préoccupations par la voie des représentants des îlots, les gups, et de faire connaître leurs vues à l’Administrateur de district (Dzongdag). Mais le projet n’a pas contribué de manière significative à améliorer la situation par rapport à ce qu’elle était lors de la clôture du projet précédent.
  L’amélioration qui a été citée le plus souvent lors des entretiens sur le terrain concerne l’accès à des matériaux de construction de meilleure qualité et meilleur marché. Il est un fait que de nouvelles maisons se construisent à proximité des routes, les gens s’étant déplacés dans l’espoir de bénéficier d’un meilleur accès.
Évaluation de la conception du projet
1. Planification préalable et conception du projet
  Il a été décidé à la fin de 1991 de réaliser un examen approfondi pour déterminer les raisons qui avaient empêché de mener à leur terme les travaux prévus dans le cadre du projet précédent. La raison la plus importante tenait à l’absence de planification stratégique et prospective. Cet examen et l’évaluation du projet qui a suivi ont mis en lumière les conséquences de l’absence d’études et de croquis de travail, d’une étude insuffisante de l’alignement et d’une spécification insuffisamment détaillée de l’ampleur des travaux à réaliser. Il s’agissait, en d’autres mots, d’une mise en garde contre les conséquences fâcheuses d’une démarche qui n’est pas soutenue par des études techniques appropriées et contre la sanction physique et financière corrélative. Malgré l’expérience du projet précédent, le présent projet a été réalisé pour l’essentiel de la même façon.
  Le Département des travaux publics du Ministère des communications comprend une Division de la planification et de la conception composée de personnes très compétentes capables de réaliser des croquis de travail géométriques, de faire un dessin du gros-oeuvre d’un pont, de dessiner des ponceaux dallés RCC, de représenter le revêtement des routes et de dessiner des parapets et murs de soutènement, ainsi que des chaussées. Mais, comme cela a déjà été signalé, on n’avait pas réalisé de croquis de travail détaillés.
2. Arrangements institutionnels
  Le dossier du projet confiait, sans la moindre équivoque, la responsabilité de l’exécution et du contrôle des travaux au NPD, mais le recrutement du RCM a donné lieu à des malentendus, après quoi les donateurs et les pouvoirs publics se sont résignés à accepter une situation dans laquelle la responsabilité était partagée. Il faut éviter de telles situation; on peut diviser les tâches, mais pas la responsabilité. À peine nommé en juillet 1994, le RCM a été rapatrié un mois plus tard et un nouveau RCM a été nommé jusqu’en juillet 1995. Le projet a eu à souffrir de cette situation sans laquelle il aurait été beaucoup plus efficace et le niveau atteint par les réalisations aurait été plus élevé.

V. Recommandations

Recommandations adressées au FENU
1. Suivi des projets : Le FENU devrait suivre de plus près les projets, non seulement du point de vue financier, mais également sur le plan de la réalisation proprement dite. Cela permet de détecter à un stade précoce les difficultés qui vont apparaître. Dans le cadre du présent projet, des rapports intérimaires auraient dû être établis pour donner une image équilibrée de l’état d’avancement financier et physique du projet.
2. Le sort du matériel : La mission a proposé trois solutions :
  1. Céder l’ensemble du matériel au nouveau Projet FENU relatif au routes de desserte. Si le matériel est abandonné sur place, il n’y restera peut-être pas très longtemps, car il y a un risque sérieux de pillage et de “cannibalisation” des pièces de rechange;
  2. Céder le matériel au Département des travaux publics, la cession devant se faire en calculant la valeur résiduelle du matériel, valeur qui devrait être importante en raison du faible degré d’utilisation, et le produit de la cession devrait être porté au crédit de la contribution du FENU au nouveau projet;
  3. Vendre le matériel à des entrepreneurs privés. Cela renforcerait considérablement les moyens des entrepreneurs nationaux et encouragerait ceux-ci à participer davantage aux travaux routiers, ce qui constitue un objectif déclaré du Gouvernement bhoutanais. La vente devrait se conclure à de bons prix et pourrait être organisée par l’entremise de l’UNOPS. Le produit de la vente serait porté au crédit de la contribution du FENU au prochain projet.
Recommandations adressées au Gouvernement bhoutanais, plus particulièrement au Département des travaux publics du Ministère des communications
Entretien : Il faudrait effectuer un examen et une évaluation de l’organisation et des besoins du Département en matière d’entretien. En général, le réseau routier principal est mal entretenu au Bhoutan et les routes de desserte ne sont pratiquement pas entretenues du tout. Il faudrait concevoir un programme d’entretien simple pour les routes du projet, afin d’éviter de perdre tout le bénéfice du projet.

VI. Enseignements à tirer du point de vue des politiques d’action

Les principaux enseignements tirés du présent projet peuvent être résumés comme suit :

Conception du projet

Il est indispensable, du point de vue de la gestion et de la réalisation d’un projet de routes de desserte de prévoir suffisamment de temps au stade de l’élaboration du projet pour répondre de manière adéquate aux besoins d’une planification stratégique préalable. On songe en particulier à l’élaboration de schémas techniques détaillés et à la détermination d’une sanction physique et financière “un projet incorporé dans le budget national” avant de passer à l’exécution d’un projet. La sanction physique et financière est une sanction juridique, obtenue du Ministère des finances du pays bénéficiaire, qui a pour effet d’incorporer le projet dans le budget national pour ce qui est du financement et de la production physique. Cela trace les limites budgétaires et physiques d’un projet et est indispensable à l’exécution de l’obligation redditionnelle.

Participation de la communauté

Le processus de planification de routes de desserte doit faire davantage place à la participation locale pour garantir que les routes répondent aux besoins et aux préoccupations de la communauté. Les agriculteurs et les collectivités locales (les bénéficiaires directs) doivent être consultés et il faut s’enquérir de leurs besoins et de leurs préoccupations immédiates. Il faut, en outre, réaliser des études approfondies pour déterminer l’impact qu’aura le projet sur la communauté. Dans les zones rurales, cela s’applique particulièrement aux femmes, qui constituent une proportion élevée de la population, les hommes quittant le village pour essayer de trouver du travail en ville.

Respect de l’environnement

S’agissant de routes traversant des terrains accidentés, il faut tenir compte de l’environnement dès le début de l’élaboration du projet afin d’éviter le risque de dommages écologiques (glissements de terrain, talus non protégés et excavations) qui pourraient coûter plus tard un prix exorbitant si l’on veut y remédier. Les mesures d’atténuation et de réparation des dommages devraient être estimées et incluses dans les coûts et le budget du projet; le fait de ne pas prévoir de financement pour la protection de l’environnement équivaut à ne pas prendre les mesures nécessaires pour atténuer des dommages éventuels.

Gestion du projet

La responsabilité de la gestion d’un projet routier ne peut être partagée sans qu’il en résulte des conséquences négatives sur le plan de l’efficacité de ladite gestion et du processus décisionnel. Aussi l’accord relatif au projet doit-il clairement préciser le mandat des membres du personnel, en particulier du personnel expatrié occupant des fonctions importantes. Dans de nombreux cas, il est préférable de louer les services de techniciens spécialisés pour réaliser des inspections de courte durée plutôt que d’y affecter du personnel permanent qui risque d’être submergé par les problèmes qui se posent au jour le jour. Les recommandations faites par les missions d’inspection aux différents services du projet doivent être appliquées par le personnel affecté au projet par les donateurs et faire l’objet d’un suivi lors des missions d’inspection/d’examen ultérieures.

Technique

L’exécution des travaux doit faire appel à des techniques appropriées et éviter, en outre, les techniques qui sont inutilement et exagérément compliquées. Par exemple, on ne voit pas de raison pour utiliser une bétonnière sophistiquée alors qu’un simple ouvrage de maçonnerie fait à la main ferait parfaitement l’affaire. Des contrôles poussés et fréquents, notamment des tests de contrôle de la qualité technique pendant l’exécution du projet, sont indispensables pour réduire au minimum le risque d’utilisation de matériaux non conformes aux normes et d’un travail de qualité médiocre.

Appel à des entrepreneurs privés ou régie directe

L’expérience a démontré qu’il est possible de réaliser des gains significatifs de productivité et d’efficacité en faisant appel à des entrepreneurs privés plutôt qu’à la régie directe (construction de routes gérée par des fonctionnaires des ministères). Toutefois, ceux qui conçoivent le projet doivent savoir que l’appel à des entrepreneurs comporte des opérations complexes et spécialisées – embauche, gestion et supervision – qui exigent des connaissances spécialisées. Lorsque les capacités dans ce domaine ne sont pas disponibles, leur création doit être incorporée dans la conception du futur projet.

Formation et renforcement des capacités

La viabilité à long terme de l’aide au développement dépend aussi de l’incorporation dans les projets de la formation et de la mise en valeur des ressources humaines. Peut-être la même importance que l’on accorde aux travaux de génie civil eux-mêmes doit-elle être accordée au transfert de savoir-faire et à la formation qui va de pair avec les projets bénéficiant d’une assistance internationale, en particulier la formation technique des techniciens de terrain et la formation à la gestion et aux relations humaines du personnel chargé de la supervision. Tous les futurs projets du FENU devraient incorporer un important élément de formation.

Exploitation et entretien

Lorsque des fonds n’ont pas été spécifiquement affectés à l’entretien pendant la construction des routes, le risque existe que les fonds nécessaires soient distraits de la construction elle-même ou que l’entretien ne se fasse pas du tout. Si des

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VII. Composition de la mission d’évaluation

La mission d’évaluation se composait de Renato Schulz, économiste et chef de l’équipe, R. L Kapoor, ingénieur des ponts et chaussées, et Karma Jimba, spécialiste de l’environnement.

Addendum

Suite aux conclusions de l’évaluation (qui a eu lieu en octobre 1997), le FENU a demandé au Gouvernement royal bhoutanais d’envoyer une équipe d’évaluation quantitative composée de deux techniciens, d’un géologue et d’un spécialiste de l’environnement pour évaluer le travail restant à faire pour terminer le projet et les fonds additionnels à prévoir à cet effet. Le rapport d’enquête sur le terrain, établi par l’équipe d’évaluation en janvier 1998, indique clairement la somme des travaux restant à faire et le financement additionnel requis. Le rapport a tenu généralement compte des principaux coûts requis pour remédier aux problèmes les plus importants et les travaux qu’il propose d’ajouter ou de supprimer représentent peu de chose.

En février-mars 1998, le FENU a chargé d’une mission de supervision un consultant indépendant, M. Peter Benthall, à l’effet d’examiner le rapport et les croquis de construction et de vérifier la qualité et la quantité des travaux à entreprendre.

Le rapport de cette mission de supervision souligne les points clefs ci-après :

La mission de supervision marque son accord sur les recommandations formulées dans le rapport, sauf quelques modifications mineures;
Compte tenu des particularités et des difficultés que présente la construction de routes au Bhoutan, il faut trouver un juste équilibre entre deux attitudes, celle qui consiste à essayer de prévoir des glissements de terrain très difficilement prévisibles et celle consistant à attendre que les événements se produisent et à réagir en mettant l’accent sur un entretien régulier;
La qualité des travaux accomplis a été jugée très satisfaisante, voire excellente sur certains points;
Les mesures proposées pour chaque site ont été jugées appropriées et adéquates, compte tenu des circonstances et de la nature de routes comme les routes de desserte à faible densité de trafic;
Il est nécessaire d’établir un calendrier détaillé des travaux (pas une conception détaillée) de manière à pouvoir procéder à une estimation réaliste des coûts avant d’entreprendre les travaux.

Une mission d’examen technique a été réalisée en mars 1998 par le Conseiller technique principal du FENU (pour l’infrastructure), M. Antonio Cittatti. Celui-ci a confirmé les rapport de l’équipe d’évaluation quantitative et le rapport de M. Peter Benthall.

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