Fonds d'équipement des nations unies

Résultats des évaluations - 1999
Table des Matières

Cambodge

I. Données de base du projet

Type d’évaluation :	Finale
Numéro du projet :	CMB/97/CO1
Titre du projet :	Fonds de développement local du Cambodge
Agent d’exécution gouvernemental :	Gouvernement royal cambodgien
Organisme des Nations Unies coopérant:	Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)
Secteur :	Développement rural intégré
Approbation du projet :	mai 1997
Début du projet :	juillet 1997
Évaluation du projet :	août 1999

Budget du Projet
Contribution du FENU :	$É.-U. 4 526 400
Budget total :	4 526 400
Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation :	4 526 400

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II. Aperçu

Après l’Accord de paix conclu à Paris en 1991, des centaines de milliers de réfugiés sont venus s’installer dans la province de Battambang puis dans les zones de Banteay Meanchey et au voisinage. En 1992, le programme CARERE1 (programme de réinstallation et réinsertion au Cambodge) a été lancé par le PNUD, dans les provinces de Battambang et de Banteay Meanchey, afin d’apporter des secours et une aide d’urgence aux villages accueillant les réfugiés. En 1995, le programme CARERE2 a assuré la transition entre une phase d’aide d’urgence et une phase de développement, et le concept de fonds de développement local du FENU, assorti d’un processus de planification locale, a été intégré à ce programme à titre expérimental.

Les 30 années de guerre et de guerre civile qui ont déchiré le Cambodge ont laissé le pays dans un état désastreux; les routes secondaires doivent constamment être réparées; les principales artères doivent être remises en état. Les ouvrages d’irrigation, assez mal conçus, sont en ruine, de sorte que la plupart des agriculteurs doivent se borner à pratiquer l’agriculture pluviale. En outre, les pertes de récoltes dues à la sécheresse ou aux inondations sont devenues courantes. Une petite fraction de la population seulement a accès à l’eau potable. Les écoles sont en très mauvais état, et pendant la saison des pluies les classes sont inondées, les toits fuient. L’effet de la guerre sur les ressources humaines et les institutions, sur l’économie, la société, la culture cambodgienne, la religion et le sens du bien public est donc une préoccupation majeure. Ces événements ont eu une énorme influence sur le développement du pays.

III. Le projet

Le projet est considéré comme une expérience en matière de planification et financement décentralisés du développement rural selon le principe de la participation. C’est également une expérience dans la restructuration des administrations locales, puisqu’il a fallu reconstituer leurs capacités, et dans le renforcement de la société civile, pour accompagner la création d’équipements. Le projet résulte du partenariat entre le Gouvernement cambodgien, le PNUD et le FENU. Une équipe interministérielle, nommée SEILA, supervise le projet dans les cinq provinces de Battambang, Banteay Meanchey, Siem Reap, Pursat et Ratanakiri; le programme CARERE est financé par le PNUD; le fonds de développement local est financé par le FENU et par d’autres donateurs.

L’objectif général de développement du projet SEILA/CARERE/LDF est d’atténuer la pauvreté et de servir la paix, au Cambodge, en renforçant les liens entre la société civile et l’appareil d’État, et en amenant la population rurale cambodgienne à se prendre en mains, pour participer pleinement au développement, à la faveur d’une gouvernance décentralisée.

Les cinq objectifs immédiats sont les suivants :

1. Élaborer un processus participatif, à l’initiative des habitants, de développement rural, de planification et de réalisation des équipements;

2. Financer la construction d’équipements ruraux retenus comme prioritaires par les habitants eux-mêmes;

3. Augmenter et institutionnaliser la capacité des comités provinciaux de développement rural (CPDR);

4. Augmenter et institutionnaliser la capacité des comités de développement de village et des comités de développement communaux (CDC);

5. Aménager des incitations afin d’accroître l’appui interne aux projets d’équipement rural, par des contributions en espèces, en nature et sous forme technique venant de l’administration centrale et des collectivités locales, tout en faisant en sorte que la population locale maîtrise bien les projets réalisés localement.

IV. Constatations de la mission d’évaluation

Le programme SEILA/CARERE/FDL était extrêmement ambitieux et coûteux. Il constitue une tentative de repenser entièrement l’administration locale tout en créant des équipements indispensables. Beaucoup reste encore à faire pour officialiser les structures et les processus qui ont été mis en place, mais ce qui est mis en place est effectivement une réalisation majeure : le programme SEILA/CARERE/FDL a en effet réalisé ce qui suit :

1. Le projet a dépassé tous ses objectifs et réalisé tous les produits décrits dans le document de projet de la phase principale.

2. Il a aidé les autorités des cinq provinces SEILA à établir un système décentralisé, participatif, de planification des administrations locales et de développement, dans une société où la tradition du pouvoir est essentiellement hiérarchique.

3. Il a créé un précédent, dans l’administration locale cambodgienne, puisqu’un certain nombre des membres des comités officiels doivent être des femmes.

4. Le système est officiellement accepté par les autorités cambodgiennes, et la plupart des fonctionnaires cambodgiens y voient un modèle d’administration locale décentralisée pour toutes les autres provinces.

5. Il a exercé une influence majeure dans la rédaction des lois nouvelles relatives à l’administration locale et avec la formation des conseils communaux en 2000, c’est une étape de la démocratisation de l’administration locale qui aura été franchie.

En août 1999, le fonds de développement local avait soutenu la création de 1 144 comités de développement de village élus, de 134 comités de développement communaux, et de cinq comités provinciaux de développement régional, la création de cinq secrétariats et de cinq comités exécutifs, tous animés par des fonctionnaires cambodgiens.

Faute de données relatives à la situation antérieure, il est difficile de mesurer l’impact du programme, mais d’après ce qu’a observé l’équipe d’évaluation, les objectifs immédiats ont été réalisés au-delà de toute espérance. Les projets sont, dans l’ensemble, réalisés de façon satisfaisante en moins de temps que prévu; les villageois choisissent et classent leurs besoins au niveau local; les comités de développement de village et les comités de développement communaux expriment ces besoins en projets viables. Les autorités provinciales, par le canal des comités provinciaux de développement rural nouvellement créés, du Comité exécutif et son secrétariat, établissent des organes de développement local et les aident à organiser et réaliser les projets. Dans l’ensemble, l’administration locale est nettement différente de ce qu’elle était il y a quatre ans. Le projet a également développé un système de gestion financière qui est caractérisé par la transparence, une bonne comptabilité et l’obligation de rendre des comptes. En outre, un fonds de développement décentralisé a été ouvert à l’intention d’autres donateurs afin d’investir dans des fonds de développement, en passant directement de l’administration centrale aux provinces. Le suivi et l’évaluation des projets sont exécutés par du personnel technique que le Gouvernement a dépêché sur place et qui a également mis en place un processus d’appel d’offres.

De nombreux problèmes demeurent, en particulier le caractère incomplet de la participation des villageois à ce processus. Certaines personnes, certains groupes n’y participent pas assez et sont parfois mal informés. La maintenance des équipements est également un grave problème. L’équipe du projet en est consciente et cherche un moyen viable de remédier à ce problème. Les capacités demeurent faibles par rapport à celles constatées dans d’autres pays, et la planification est encore aux premières phases, au niveau des comités de développement communaux et des comités de développement de village.

Principaux problèmes

A. Institutions et création de capacités

L’un des principaux résultats, en matière de création de capacités, est la forte augmentation des communications entre les villages et tous les échelons de l’administration. Les Cambodgiens des campagnes ont ainsi appris à réfléchir ensemble, à poser des questions, à dire leurs opinions. Les organes administratifs supérieurs répondent à cette évolution par des ateliers d’intégration au niveau des districts et par l’envoi d’un personnel technique qui facilite les choses, et dont le rôle est de travailler avec les comités locaux. La communication a également été considérablement améliorée entre les différents ministères techniques, grâce à ces diverses structures. Le personnel administratif semble beaucoup mieux comprendre son rôle et ses responsabilités, et être désireux de participer vraiment aux projets qui sont en cours de réalisation. La formation, dispensée à tous les niveaux, a beaucoup facilité ce processus. En une seule année, 56 245 personnes (dont 34 % de femmes) ont reçu une formation dans le cadre de 2 200 ateliers qui concernent la planification, l’exécution et la gestion des différents projets, ainsi qu’au sujet de questions sectorielles telles que l’eau et l’assainissement, les questions de genre, la gouvernance, etc. L’un des atouts du nouveau système est la création de procédures régulières de gestion financière, qui sont vérifiées par un contrôle interne et externe. Chaque année, à mesure que les comités de développement communaux et de village acquièrent de l’expérience dans l’exécution des projets, ils manifestent une maturité considérable dans l’étude des besoins, l’organisation et la réalisation des projets d’équipement. Cela donne à penser que le modèle CARERE est largement accepté par la population cambodgienne.

B. Le processus de planification locale

Pour assurer la participation, le dialogue et l’obligation de rendre des comptes, un processus de planification locale est nécessairement très complexe. Le caractère expérimental du programme appelle des ajustements continus. La planification locale devient un mécanisme de planification et de coordination des nombreuses sources d’investissement dans les villages et les communes, notamment grâce aux fonds de développement local, aux fonds sectoriels, aux budgets des différentes administrations publiques et à l’appui des ONG. À cela s’ajoutent les décisions récentes du Gouvernement, du Fonds international de développement agricole (FIDA) et de la Banque mondiale d’accroître le capital du fonds de développement local en vue de réaliser de nouveaux projets. Les ateliers d’intégration au niveau des districts offrent la possibilité, pour les communes, de rencontrer les administrateurs provinciaux, de connaître les politiques de développement et de négocier l’utilisation des ressources, ce qui encourage réellement l’idée de répondre à la demande du public.

C. Création d’équipements ruraux

La répartition par secteur des ressources du fonds de développement local favorise très nettement les transports et l’irrigation, puis, dans une moindre mesure, la construction d’écoles et les installations d’adduction d’eau et d’assainissement. La qualité technique des projets est en général bonne. Parmi les projets évalués, plus de 80 % sont acceptables, 18 % présentent des problèmes qui peuvent être résolus et seulement 2 % sont à rejeter. Cependant, les évaluations menées après l’achèvement des projets ne sont d’ordinaire pas réalisés par le personnel d’appui technique. L’appel à la concurrence a été introduit en 1999, et se traduit par un abaissement des coûts et une meilleure qualité des équipements réalisés. Les économies réalisées en moyenne sont de l’ordre de 6 à 10 %.

Le processus initial d’allocation des ressources, en fonction de critères multiples, s’est révélé trop ambitieux dans le contexte local et a donné lieu à une certaine confusion. Les méthodes de répartition entre les provinces impliquent en effet divers indicateurs de pauvreté et démographiques, diversement combinés. Certains de ces indicateurs sont très certainement en corrélation linéaire, et il est donc inutile de les inclure tous, tandis que d’autres indicateurs représentent mal la pauvreté. La marge de manœuvre dont disposent les comités provinciaux de développement rural a entraîné des disparités dans la répartition des fonds entre les différentes communes, de sorte que ces montants peuvent être dans certains cas le double ou la moitié seulement de la moyenne au cours du cycle de financement de trois ans. L’accord se fait généralement sur l’idée que des critères simples d’attribution des fonds des communes aux villages est le moyen le meilleur et le plus susceptible d’être appliqué de façon cohérente. Dans les communes, un système simple de pondération en fonction de la population pourrait suffire.

D. Suivi et évaluation

L’actuel système de suivi et d’évaluation tente d’atteindre plusieurs objectifs différents : suivre l’action et la performance du programme CARERE, suivre l’action et la performance des comités provinciaux de développement rural, suivre le processus et les résultats de la planification locale, et suivre les sous-projets du fonds de développement local. Comme les bases de données relatives aux communes ne sont pas mises à jour régulièrement, il est impossible de déterminer les impacts socioéconomiques.

E. Zones de réconciliation

L’un des importants résultats du programme SEILA est le succès de l’inclusion des anciennes zones tenues par les Khmers rouges. La confiance se rétablit rapidement entre les anciens ennemis, le personnel provincial et la direction et le personnel du programme CARERE. La rapidité avec laquelle les habitants des zones de réconciliation ont accepté le processus participatif de SEILA est également remarquable.

F. Durabilité

Le projet est coûteux, car non seulement il doit prévoir le personnel chargé de la création de capacités, du suivi et de l’évaluation, et du soutien administratif, mais il doit également apporter des compléments de salaire aux fonctionnaires cambodgiens. Cela soulève la question de la durabilité du projet. Cependant, plusieurs éléments contribuent à celle-ci.

Les administrations provinciales continuent à créer les capacités nécessaires à la poursuite de l’entreprise. Le personnel national, aussi bien dans le programme CARERE que dans les administrations cambodgiennes, est de plus en plus à même de prendre des initiatives, de se charger de gérer les projets; par exemple, deux des cinq postes de directeur provincial du programme sont occupés par des Cambodgiens et la gestion du développement rural est de plus en plus assurée par le Comité exécutif avec l’aide technique du secrétariat.
Les comités de développement des communes et des villages démontrent qu’ils sont capables de faire des plans pour leur collectivité, de façon participative et transparente, et les bénéficiaires apportent régulièrement une contribution locale à tous les projets.
Le Gouvernement cambodgien a officiellement reconnu la structure de développement rural dirigée par le SEILA, comme structure officielle dans les cinq provinces retenues. En outre, il a apporté une contribution dépassant 200 000 dollars en 1999 et envisage, pour 2000, d’apporter 400 000 à 500 000 dollars au projet.
Tous les projets locaux réalisés par les divers ministères dans la province de Ratanakiri devront recevoir une contribution locale de 10 % et dans celle de Battambang, tous les travaux routiers devront recevoir une contribution locale de 20 %.
Comme les conseils communaux sont maintenant des unités administratives, il est probable que les comités de développement des villages seront maintenus.
Les nouveaux conseils communaux auront des attributions fiscales, et ils pourraient être le moyen de taxer la terre, au niveau des provinces et des municipalités.

V. Recommandations

Il est important de faire savoir que les villages et les communes doivent réaliser eux-mêmes leurs projets d’équipement, mais avec un appui technique des administrations locales. Il faut bien indiquer aux comités de développement des communes et des villages ce que le Gouvernement fera, et là où leurs attributions s’arrêtent.
Les modalités de répartition des ressources pourraient être modifiées de façon à récompenser les villages et les communes qui lancent et qui achèvent eux-mêmes des projets d’équipement. Cela aiderait leurs habitants à acquérir un sens du bien public, tout en les incitant à agir par eux-mêmes. Les villages pourraient être incités à rechercher une aide extérieure pour les projets où les attributions de ressources du fonds de développement local seraient insuffisantes pour couvrir l’ensemble des dépenses.
Il semble nécessaire d’informer la communauté des ONG de la mission réelle du programme. Là où elles ont aidé à établir des petits comités, ceux-ci se plaignent souvent d’être ignorés par les comités de développement des villages, nouvellement créés. Il faudrait donc élaborer une stratégie de communication pour résoudre ce problème.
Les comités de développement de village ne représentent pas toujours la majorité des habitants d’un village. Il faut donc élaborer de nouvelles méthodes de représentation authentique de l’ensemble d’un village.
Il faut bien préciser d’emblée qu’après les toutes premières réunions, c’est le président du comité de développement du village qui doit présider les réunions, et non plus le délégué gouvernemental. Ces présidents doivent recevoir une formation au niveau des comités de développement communaux sur la conduite participative des réunions et sur les moyens de faire participer différents groupes aux délibérations.
Les membres de l’équipe SEILA devraient s’attacher à consolider les activités actuellement menées, en finalisant les principaux aspects expérimentaux du programme de planification locale (en présentant peut-être une série d’options au sein du modèle) et en réfléchissant aux moyens de poursuivre durablement leur action, compte tenu des contraintes et des exigences existantes.

VI. Enseignements dégagés

1. L’adhésion de tous à tous les niveaux est d’importance critique. Avec une mission clairement définie, approuvée par les équipes dirigeantes du pays, et par une formation et une étroite supervision, le projet a été favorablement accueilli par les fonctionnaires cambodgiens. Le projet a en effet suscité un sentiment d’entreprise commune, et a reçu l’agrément de la grande majorité des acteurs. Le Gouvernement cambodgien lui-même participe depuis le début au programme qu’il soutient activement; de ce fait, les fonctionnaires sentent qu’ils participent collectivement à une grande entreprise. L’administration locale peut se transformer dans le sens de la participation et de la décentralisation, si les autorités provinciales manifestent clairement leur adhésion. Les actuels gouverneurs des provinces de Battambang et de Banteay Meanchey soutiennent avec enthousiasme le projet, de même que des personnalités influentes d’autres provinces, parmi lesquelles deux anciens gouverneurs.

2. Le succès est indispensable si l’on vise un effet de démonstration. Un projet réussi d’une administration locale dans une province (dans le présent cas dans deux provinces) peut être reproduit dans d’autres provinces et finalement recevoir l’appui du gouvernement central.

3. La flexibilité est également nécessaire : avec la même mission et avec les mêmes objectifs stratégiques, il existe des méthodes différentes de répartition des fonds et de sélection des projets d’équipement qui laissent une marge d’adaptation aux situations locales.

4. L’apprentissage par la pratique est la méthode la plus efficace de création de capacités. Une formation intensive à tous les niveaux de l’administration provinciale a été suivie par la possibilité d’appliquer ce que le personnel a appris, d’autant plus qu’il recevait en même temps un appui technique notable. Le processus n’a pas considérablement accru la capacité du personnel concerné, mais a modifié les comportements, les attitudes, les habitudes de travail et en fin de compte a considérablement aidé à transformer l’administration locale cambodgienne.

5. La sincérité des efforts doit être perceptible par les bénéficiaires. Ceux qui ont constaté la possibilité d’avantages immédiats procurés par l’appareil gouvernemental ont compris d’emblée que la participation qui leur était demandée était bien réelle et qu’il ne s’agissait pas d’une nouvelle promesse sans lendemain du Gouvernement.

VII. Équipe d’évaluation

Robert A. Leonard, spécialiste de la gestion et de la planification (chef d’équipe)
Robert Guild, ingénieur
Cristina Mansfield, consultante pour la participation communautaire

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