Évaluation
des Projets du FENU
Fonds d'Equipment des Nations Unies
Djibouti
I. Données de base du projet
| Numéro du projet : | DJI/86/C04, DJI/89/005 |
| Titre de projet : | Habitat social à Balbala |
| Type d’évaluation : | Finale |
| Agent d’exécution gouvernemental : | District de Djibouti, Services techniques du district (STD) |
| Agent de coopération : | Centre des Nations Unies pour les établissements humains (CNUEH-Habitat) |
| Secteur : | Établissements humains |
| Sous-secteur : | Habitat et équipement |
| Budget FENU : | $EU 3,590,623 |
| Budget PNUD : | 692,300 |
| Budget Gouvernement : | 1,002,220 |
| Budget total du projet : | $5,285,443 |
| Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation : | $4,179,061 |
| Dépenses totales à la date de l'évaluation : | $6,975,049 |
| Duration: | |
| Date d’approbation du projet : | avril 1991 |
| Date de démarrage des projets : | juin 1991 |
| Date de l’évaluation : | décembre 1998 |
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II. Historique
Balbala, une des trois zones principales de la ville de Djibouti, se trouve sur la rive gauche de l'oued Ambali, sur des hauteurs basaltiques. Le quartier occupe plus de 320 ha. Déjà en 1981, un schéma directeur le désigne comme le secteur du futur développement urbain, puisqu'il accueille des opérations d'aménagement de terrain et aussi des habitations informelles. Balbala a connu une extension rapide depuis 1982 et dans les années 90 il a absorbé la plus grande partie de la croissance de la ville. Aussi le schéma directeur oriente les priorités sur l'assainissement et la viabilisation des quartiers populaires, ainsi que l'aménagement de terrains pour la création de parcelles dans le quartier de Balbala. Au début des années 90, la population de la ville de Djibouti était estimée à 240.000 habitants, et la croissance démographique à 3,8 %. Les autorités de Djibouti avaient réalisé des constructions à l'intention de cette population croissante, mais leur prix de revient était trop élevé pour les personnes à faible revenu ou à revenu irrégulier.
À Balbala,
très souvent les habitants construisaient des logements sur des
terrains non immatriculés faisant partie du domaine national,
utilisaient à cette fin des matériaux précaires
comme le bois et la tôle et puis s'installaient avec des permis
provisoires d'occuper.
III. Le projet
La démarche retenue vise la construction de logements, le renforcement institutionnel et un système de récupération des coûts, ce qui permettra de renouveler durablement l'activité du projet. Le niveau de service proposé est compatible avec les revenus de la population cible.
Plusieurs formules ont été adoptées. Sur le plan technique, on a opté en priorité pour des parcelles de 105 m2, un niveau de service évolutif et un aménagement modeste. Sur le plan financier, pour satisfaire l'objectif de la récupération progressive des coûts auprès des couches les plus défavorisées, les coûts imputables aux bénéficiaires ont été limités aux dépenses d'installation des infrastructures sur le site, une péréquation étant effectuée en fonction de la taille et de la situation des lots. Lors de l'exécution du projet, les bénéficiaires ont choisi des normes d'équipement supérieures à ce qui avait été prévu, ce qui a augmenté les coûts qui leur sont imputables.
Lors de la formulation du projet, un premier programme de développement urbain était sur le point d'être achevé. Ce programme concernait essentiellement la remise en état des anciens quartiers grâce à des infrastructures de desserte, la construction des logements étant laissée à l'initiative individuelle. Le programme avait introduit un mécanisme de récupération des coûts et de roulement des fonds, qui a été repris et adapté au présent projet.
Les objectifs immédiats et à long terme du projet sont les suivants :
• Fournir des logements économiques sur des terrains aménagés à 1 390 familles ayant des revenus faibles dans le quartier de Balbala;
• Renforcer l'organisation institutionnelle au niveau du district de Djibouti, nécessaire à la pérennisation d'un programme d'habitat social;
• Apporter un appui technique et financier aux artisans et petites entreprises de construction pour la production de matériaux de construction standardisés;
• Améliorer les conditions de vie de la population à faible revenu en lui offrant des structures d'accueil adéquates;
• Promouvoir l'établissement et la pérennisation des institutions au niveau du district;
• Aider à créer des emplois; et
• Promouvoir la normalisation des équipements et des constructions dont les coûts sont accessibles aux ménages à faible revenu.
IV. Conclusions de la mission d'évaluation
La mission a noté que les objectifs physiques du projet ont été atteints. Du point de vue technique, les infrastructures et les bâtiments sont de bonne qualité et apportent une réponse satisfaisante aux besoins des groupes cibles. Dans l'ensemble, le "produit" est bien accepté par les bénéficiaires.
En ce qui concerne la durabilité de ce projet, une seconde phase ne sera possible que si le niveau de développement est adapté au revenu de la population cible, comme initialement indiqué.
Le projet a dû être prorogé à plusieurs reprises du fait de nombreux problèmes externes. La portée des problèmes et leur impact sur l'exécution des travaux auraient probablement pu être plus limités par une surveillance plus étroite des services sous-traités, en particulier ceux sous-traités à la Société immobilière de Djibouti (SID) et à SCET/Tunisie, tant en ce qui concerne l'aspect technique que l'organisation des travaux et l'application opportune de certaines mesures coercitives.
Le transfert des compétences s'est déroulé de manière satisfaisante. Les responsables et les techniciens de l'équipe nationale sont maintenant capables de s'acquitter des tâches qui leur incombent. Leur enthousiasme, qui est alimenté par les suppléments en espèces du PNUD, risque toutefois de décroître à mesure que l'on approche la fin du projet.
La résiliation du contrat de service avec la SID et la poursuite des études et de la supervision des travaux par le bureau du projet a permis de rectifier une situation qui était devenue critique. Avec le départ des experts internationaux et en l'absence du personnel technique principal des Services techniques du District, la nouvelle phase exigera le recours à un organisme externe, du secteur soit public, soit privé.
Les remboursements des prêts d'infrastructure étalés sur une période de 10 ans, accordés aux bénéficiaires des parcelles de logements "sociaux" a facilité l'accès à la propriété à certaines couches de la population qui étaient jusqu'ici exclues de programmes analogues.
Le projet a permis de former une cinquantaine d'ouvriers du bâtiment; ceux-ci semblent être particulièrement recherchés par les futurs constructeurs, tant à Balbala que dans d'autres quartiers de la ville.
Il a également eu un impact positif sur les femmes, qui représentent 30 % des bénéficiaires directs. Elles ont joué un rôle important dans le processus de construction, passé des contrats avec la main-d'oeuvre et contrôlé l'avancement des travaux.
Évaluation des résultats obtenus
La construction de prototypes de logements, qui n'avait pas été prévue dans le descriptif de projet, a permis d'évaluer différents matériaux et d'opter pour les blocs de ciment qui se sont avérés plus indiqués que le bois ou les briques.
Les niveaux de service dans le district se sont considérablement améliorés lorsqu'on les compare aux mesures d'urgence qui consistaient à aménager le terrain et à marquer les parcelles. Toutefois, les améliorations apportées aux infrastructures en cours de construction se sont traduites par des augmentations de prix significatives pour les bénéficiaires.
Le cadre institutionnel du projet visait la coordination par le district des activités des institutions participantes. Le principe retenu s'appuyait sur le renforcement du rôle des institutions pour s'assurer qu'elles poursuivraient leurs activités après l'achèvement du projet, ainsi que sur le recouvrement des coûts. Le renforcement du rôle du District a permis de déterminer les bases institutionnelles d'un programme permanent de logements "sociaux".
L'aspect institutionnel du projet était bien conçu au départ mais son cadre s'est très rapidement modifié du fait des conflits régionaux et de la dégradation de la situation économique du pays.
Un système informatisé de gestion et de contrôle des données relatives au recouvrement des coûts a été mis en place grâce à l'appui du FENU et du PNUD, qui se chargent des traitements des deux consultants recrutés pour cette activité. Faute de financement, il n'est pas certain que ce système pourra être poursuivi au-delà du 31 décembre 1998. Toutefois, les activités de recouvrement des coûts devraient être garanties jusqu'en 2009.
Les critères de sélection des ménages bénéficiaires, tels qu'ils figurent dans le descriptif du projet, étaient bien définis sur la base des coûts d'infrastructure de 1991. Les coûts estimatifs de 1996 ont été révisés à la hausse. Étant donné le système de péréquation, l'augmentation des prix a surtout affecté les parcelles autres que celles attribués aux logements "sociaux".
Évaluation du concept du projet
Le système de prêt sous forme de matériel et l'octroi d'un permis de construire collectif se sont avérés complètement satisfaisants pour les bénéficiaires, puisqu'ils ont pu commencer à construire dès l'attribution des parcelles et achever les ouvrages sans retard, contrairement aux autres parcelles où très peu de maisons sont en cours de construction. En outre, il a eu un important effet catalyseur : on a noté la construction de pièces supplémentaires et d'installations sanitaires, ce qui indique un effort financier supplémentaire consenti par les bénéficiaires. Il faudrait ajouter que grâce au FENU, les matériaux ont pu être achetés hors taxes, ce qui a encore réduit les montants des prêts.
Toutefois, l'arrangement financier ne se prête pas au principe du fonds de roulement. Les achats futurs de matériaux grâce aux montants recouvrés ne bénéficieront pas d'une exonération de taxe (sauf si le Gouvernement en décide autrement). Il faudra alors, soit réduire les quantités de matériaux pour rester dans les limites de l'enveloppe financière des prêts et de la capacité de remboursement des ménages en question, soit augmenter d'environ 19 % le montant des prêts, ce qui risque de ne plus profiter aux ménages à faible revenu. Toutefois, ce programme pilote a montré qu'il était possible de mettre en place des systèmes de recouvrement des coûts pour des projets de logements "sociaux".
L'octroi d'un permis de construire collectif présente de nombreux avantages, tout en déchargeant les ménages de longues procédures administratives. Néanmoins, le système gagnerait à être amélioré s'il devait réaliser son principal objectif, à savoir le contrôle du terrain et de l'utilisation de l'ouvrage avant sa construction.
Avec les fonds disponibles pour un lancement éventuel d'une deuxième phase du projet et les fonds recouvrés, il serait possible de poursuivre la phase jusqu'en 2009 au moins à condition de maintenir l'équipe actuelle.
La Commission des attributions de parcelles s'est bien acquittée de sa tâche, mais la liste des candidats est devenue obsolète du fait du délai entre les dates de l'enregistrement des demandes et d'attribution des parcelles.
V. Recommandations
Au cas d'une deuxième phase du projet, la mission d'évaluation recommande les modifications suivantes :
• Le District de Djibouti serait le propriétaire du site;
• Le Ministère de la planification urbaine et du logement et/ou une firme de conception technique, se chargeraient de l'établissement des plan et des études techniques. Dans ce cas, les deux institutions devraient coordonner les tâches qui leur incombent dans le cadre du projet.
Afin de perfectionner les procédures financières établies, il convient de recourir à une vérification des comptes. Contrairement aux stipulations du descriptif de projet, aucune vérification n'a été effectuée lors de la mise en oeuvre du projet.
Pour assurer la durabilité du projet, il faudrait ajouter une clause aux conditions de création du compte autorenouvelable qui indique son but et ses conditions d'utilisation. Il est recommandé de nommer un comité chargé de garantir la transparence de la gestion.
Le District de Djibouti et Électricité de Djibouti devraient rechercher une solution au problème de l'approvisionnement en eau. Le projet a construit huit bornes-fontaines mais au moment de l'évaluation, un seul point d'eau était fonctionnel. En effet, l'alimentation en eau potable est un problème clé, et l'amélioration de la santé de la population en dépend.
Le prix des terrains,
fixé par l'État, est trop élevé. Il convient
de revoir ces chiffres et d'éliminer la ligne budgétaire
"Dépenses diverses" que la mission d'évaluation
estime injustifiée.
VI.
Enseignements à tirer du point de vue des politiques d'action
La construction de prototypes de logement a été décidée par le bureau du projet suite aux conclusions de la mission sur l'utilisation du bois et à cause de la mauvaise image auprès de la population des constructions en bois, assimilées à l'habitat précaire. Ces prototypes ont permis d'éviter bien des problèmes ultérieurs, et notamment de vérifier le coût de construction de la cellule de base et son adéquation avec l'enveloppe budgétaire disponible.
Les plans d'excavation des fosses faisaient référence à un volume d'environ 12.000 m3 pour 677 parcelles. Étant donné le rythme de remplissage assez lent du fait de la nature du sol et du climat sec qui règne à Djibouti, il serait souhaitable, dans le cas d'une deuxième phase du projet, d'envisager des fosses de dimensions plus modestes, et par conséquent moins coûteuses.
En matière d'approvisionnement, la formule des commandes groupées a fait bénéficier les populations de conditions de prix et de livraison avantageuses. Cette formule présente néanmoins des frais de gestion et de gardiennage qui doivent être supporté par les finances du District ou par les bénéficiaires eux-mêmes.
Ce projet, outre
qu'il a apporté une améliorations à 1 164 familles
bénéficiaires, a offert un modèle d'aménagement
dont les normes en infrastructures, en équipement collectif et
en construction de logements, serviront de référence pour
des opérations ultérieures.
VII.
Composition de l'équipe d'évaluation
La présente évaluation a été réalisée par une équipe composée de M. John Soussan, chef d'équipe de l'Université de Leeds, Mme Monawar Saltana et M. Masroor-Ul Haq Siddiqui, consultants indépendants. Mme Sophie de Caen (FENU) a participé aux premières phases de la mission; M. K. Ali Ahmed et M. A. K. M. Saifuzzaman (consultants indépendants) ont contribué aux recherches sur le terrain.
