Résultats des évaluations - 1999
Table des Matières
Gambie
I. Données de base du projet
| Type d’évaluation : | Finale |
| Numéro du projet : | GAM/92/CO1 |
| Titre du projet : | Approvisionnement en eau et assainissement en milieu rural |
| Agent d’exécution gouvernemental : | Gouvernement gambien |
| Organisme des Nations Unies coopérant: |
Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)
Département des affaires économiques et sociales de l’Organisation des Nations Unies |
| Secteur : | Ressources naturelles |
| Approbation du projet : | août 1996 |
| Début du projet : | janvier 1997 |
| Évaluation du projet : | novembre 1999 |
| Budget du Projet | |
| Contribution du FENU : | $É.-U. 4 628 900 |
| Contribution du PNUD : | 1 203 151 |
| Contribution du Gouvernement de Gambie : | 242 000* |
| Budget total : | 5 832 051 |
|
Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation :
* Pour le traitements des salaires des fonctionnaires gambiens |
1 812 247 |
II. Historique
En Gambie, l’amélioration de la situation sanitaire des habitants des zones rurales par une gestion décentralisée et un contrôle local des services fournis est une priorité nationale. Deux documents récents, le “Programme pour un développement durable” en 1990 et la “stratégie de lutte contre la pauvreté, plus récemment, ont mis en exergue l’importance du développement du secteur de l’eau. Ainsi, deux grandes questions doivent être résolues: le mauvais état de santé générale de la population rurale et le problème des capacités de gestion des infrastructures d’adduction d’eau. Le projet intitulé “Approvisionnement en eau et assainissement en milieu rural” trouve son origine dans la demande qu’a addressée le Gouvernement gambien au PNUD et au FENU, pour qu’ils l’aident à améliorer les adductions d’eau en milieu rural et à renforcer la capacité de planification, de realisation et de supervision des operations d’adduction d’eau.
III. Le projet
L’objectif de développement du projet consistait à améliorer les conditions de vie et à atténuer la pauvreté des habitants des campagnes gambiennes dans trois arrondissements. Le projet cherchait à encourager l’autonomie locale et une bonne administration locale au niveau des villages et des régions, par le biais d’une démarche participative. Le projet était centré sur les femmes (qui s’occupent surtout de la collecte de l’eau) et sur les enfants (le groupe le plus vulnérable aux maladies hydriques).
Les objectifs immédiats étaient les suivants :
- Aménager environ 120 puits nouveaux, creusés à la main, et munis de 180 pompes manuelles, pour approvisionner environ 18 000 personnes;
- Améliorer environ 60 puits creusés à la main, munis de 90 pompes manuelles, pour approvisionner environ 9 000 personnes;
- Construire environ 10 installations d’adduction d’eau utilisant l’énergie solaire, pour desservir environ 15 000 personnes;
- Améliorer les normes d’hygiène dans les collectivités locales.
Le projet visait surtout le milieu rural et ses institutions, mais des entrepreneurs privés et des fonctionnaires gambiens qualifiés, avec les institutions décentralisées, étaient également des groupes intermédiaires visés. Les principales activités entreprises par le projet visaient la participation communautaire, l’éducation sanitaire et l’hygiène, l’aménagement de puits et de pompes manuelles, la mise en place de réseaux de canalisations, la planification et la gestion des ressources en eau, la formation, le suivi et l’évaluation participatifs, et la coordination et les relations avec les autres formes d’aide.
IV. Constatations de l’évaluation
A. Conception du projet
L’équipe d’évaluation a constaté des lacunes dans la conception de l’organigramme, qui expliquent la mauvaise exécution du projet. Le fait que le projet était subordonné à la Direction des ressources en eau est une erreur, car cela a empêché le coordonnateur de projet d’assumer pleinement les responsabilités de l’exécution. En outre, la place trop grande accordée à l’approche technique, a également été une erreur, car cela a renforcé la tendance de la plupart des projets d’équipement à faire une place trop grande aux techniciens, qui comprennent et apprécient mal les processus sociaux qui entrent en jeu pour une bonne distribution, un bon entretien et la durabilité des structures construites. Le fait de ne pas avoir vu, dans les conseils locaux, des acteurs majeurs dans la problématique de l’approvisionnement en eau en milieu rural, et le fait qu’ils ont donc été omis comme parties prenantes majeures dans le projet, constitue une autre grave lacune.
B. Degré d’exécution du projet
En moyenne, 27 000 ruraux pauvres profiteront directement de l’installation de 270 pompes manuelles. Quinze mille autres profiteront des installations solaires. À ce jour, en raison de difficultés de démarrage dues à un organigramme de gestion défectueux, l’exécution du projet est fort médiocre. Les résultats, jusqu’à présent, sont très en deçà des objectifs, alors que deux ans et neuf mois, sur les trois ans prévus pour le projet, sont déjà écoulés, et qu’il n’y a aucun indice montrant que les produits du projet se traduisent par une baisse correspondante des maladies liées à l’eau et au manque d’hygiène. Néanmoins, on constate certains progrès dans la fourniture de résultats physiques et dans la création de capacités.
i) Résultats physiquesParticipation des femmes31% des nouveaux puits ont été achevés, mais aucun n’a été remis à la collectivité concernée. Aucun des 60 puits qui avaient été retenus n’ont été remis en état, bien que, pour 11 d’entre eux, on en est, au moment de l’évaluation, à la phase de l’appel d’offres. Dix-sept pour cent des pompes manuelles ont été installées et 28 % des latrines types ont été creusées, dans 50 villages. Le faible taux d’installation des pompes manuelles est très préoccupant, car les pompes manuelles déjà achetées ont une garantie de deux ans, et qu’un an s’est déjà écoulé. Non moins préoccupant est le fait que la majorité des puits, s’ils sont bien équipés d’une pompe, n’ont pas d’exutoire sanitaire. La mission d’évaluation a noté avec satisfaction la qualité du travail de certains entrepreneurs, mais a constaté que d’autres ne répondaient pas du tout aux spécifications de leur contrat. Le coût du projet a été affecté par la mauvaise performance de l’équipe d’ingénierie qui a participé passivement à l’inspection et à la surveillance des activités sur le terrain, ainsi que par les coûts supplémentaires résultant de la correction des défauts constatés dans les travaux exécutés par les entrepreneurs privés.
ii) Création de capacités
Capacité d’exécution
Deux ateliers de formation à l’intention d’entrepreneurs chargés de creuser les puits ont été organisés; 55 % des mécaniciens locaux et 33 % des maçons ont été formés. On estime que les entrepreneurs ont maintenant une idée précise des cahiers des charges et des plans sur la base desquels les appels d’offres sont lancés. Cependant, pour beaucoup d’entre eux, la formule de l’appel d’offres est trop compliquée. On a constaté que rares étaient les entrepreneurs qui avaient le matériel nécessaire pour accomplir les diverses tâches de construction, en temps utile, et qu’ils avaient loué du matériel à mesure que les travaux avançaient. La formation fournie aux mécaniciens locaux, allant de pair avec une formation et une sensibilisation des habitants des villages pour l’entretien a certainement accru la capacité du système d’entretien des équipements à l’échelle du pays. La capacité de formation au niveau des villages aurait pu être mieux utilisée, pour commencer à temps les PRA, les exercices de développement social et les travaux de forage des puits.Systèmes de gestion et dispositions institutionnelles
Le projet n’est pas du tout parvenu à soutenir l’établissement de systèmes locaux. Un système d’appel d’offres a été introduit et des cahiers des charges ont été rédigés, mais il n’y a toujours pas de conception et de système de réseau. L’étude tendant à l’élaboration d’une stratégie sectorielle a été suspendue et la mise à jour de la base de données des bureaux de planification divisionnaire n’a pas été achevée car ces bureaux ne sont toujours pas créés. Ces retards dans l’octroi de contrats aux entrepreneurs privés et les délais qui se sont écoulés entre l’ouverture des plis et l’adjudication des contrats (de trois à cinq mois) contreviennent aux dispositions de la réglementation des contrats. Ces anomalies et les manquements constatés dans l’exécution des contrats sont dus principalement à la mauvaise gestion et aux mauvaises dispositions institutionnelles prises.L’équipe d’évaluation estime donc que pour atteindre les objectifs du projet dans un calendrier plus étendu, l’organigramme actuel doit être repensé. La structure actuelle et le processus de décision ont dans une large mesure été la cause des retards constatés dans l’exécution des différentes composantes du projet. Et surtout, le projet a jusqu’à présent négligé les objectifs essentiels de la décentralisation et de l’émancipation de la communauté. Le projet a également été mal suivi. La supervision n’a pas été faite comme il fallait, et s’est produite bien après l’inspection des puits.
Capacité de développement social
La promotion de l’assainissement, de l’éducation sanitaire et hygiénique n’a pas reçu la même attention que la construction des installations d’adduction d’eau. Une équipe de travail sur l’éducation sanitaire a été créée en septembre 1998. Deux manuels d’éducation sanitaire (l’un à l’intention des soignants et l’autre des écoles) et quatre affiches ont été retenus en vue d’une révision et d’une reproduction. Cependant, la production du manuel à l’intention des écoles a été suspendue pour des problèmes de procédure qui se sont posés au Groupe d’élaboration des programmes scolaires, l’enquête sur les connaissances, attitudes et pratiques n’a pas été effectuée et la campagne d’éducation sanitaire et hygiénique n’a pas même commencé. La méthodologie de développement social attendait trop du travail des équipes de vulgarisation durant une session de création de capacités dans les villages, plutôt que d’une action facilitatrice confiée à des agents de vulgarisation installés dans les villages. Étant donné le rythme actuel de progression du projet, une réalisation complète de la composante “développement social” n’aura pas lieu aux dates actuellement prévues dans le projet.iii) Participation de la collectivité locale
Le document de projet met l’accent sur la participation des bénéficiaires, pour que ceux-ci le maîtrisent bien. Jusqu’à présent, la formation dispensée dans les villages se concentre sur les moyens de les préparer à accepter les installations qu’on leur propose. Trente-huit pour cent des comités d’eau des villages ont eu la formation nécessaire pour recevoir les moyens d’adduction d’eau mais non pour les gérer, les faire fonctionner et assurer l’entretien des installations. Comme aucun des puits n’a été remis à ces comités d’eau des villages, il n’est pas possible de déterminer la performance des installations. Les crédits budgétaires destinés au travail de développement social ne représentent que 1,4 % du total. L’accent étant mis sur la fourniture des services, on ne constate pratiquement aucune tentative de mesurer des changements qui seraient intervenus dans le comportement des bénéficiaires.
Il semble que les femmes aient la possibilité de participer à la gestion et aient bien les pouvoirs nécessaires pour prendre des décisions dans les projets qui concernent l’eau et l’assainissement dans leurs villages. En outre, un souci de parité entre les sexes dans la réalisation des objectifs en matière d’eau et d’assainissement est constaté dans certaines collectivités, alors que dans d’autres, l’inégalité demeure.
V. Recommandations
i) Questions institutionnelles
Le Département des ressources en eau est dans une large mesure responsable des retards constatés dans l’exécution de toutes les composantes du projet, en raison de ses méthodes de gestion défectueuses. Il est recommandé de donner à ce département aussi peu de responsabilités que possible, pour renforcer au contraire les attributions du coordonnateur du projet. Le rôle et les attributions de ce dernier devraient être clairement énoncés dans un avenant au document qui devrait être approuvé par la présidence du pays, par le PNUD et par le FENU.
Le CCP devrait rester le seul organe, au niveau central, devant lequel devrait rendre compte le coordonnateur de projet; il devrait être élargi de façon à inclure le NEA. Le PNUD/FENU devraient jouer un rôle plus important au sein du CCP, de façon à suivre tous les aspects de l’exécution du projet.
Les commissaires divisionnaires devraient suivre ou poursuivre certaines des activités du projet une fois celui-ci achevé. Ils devraient être préparés à demander aux autorités centrales, à l’occasion de l’établissement du budget du pays, les fonds nécessaires pour les besoins du projet de façon à en assurer la durabilité.
ii) Problèmes d’exécution du projet
En ce qui concerne les contrats déjà passés et avec les entrepreneurs privés et la répartition des parcelles à construire, les entrepreneurs défaillants devraient être exclus de toutes les opérations du projet. Le recours à des entrepreneurs locaux ayant des racines dans la collectivité locale, les districts ou la division concernés est recommandé, car c’est un moyen d’encourager la concurrence et de meilleurs résultats entre ces entrepreneurs ou groupes d’entrepreneurs résidents, connus des collectivités locales pour leur meilleure performance.
Pour ce qui est de l’appel d’offres, il est proposé que le processus soit décentralisé et que de nouveaux comités des contrats soient créés au niveau des divisions : comités divisionnaires de l’eau et de l’assainissement, un représentant de la NEA, un représentant du conseil local, un représentant du Conseil supérieur des adjudications, et un représentant du PNUD/FENU. L’ouverture des plis, l’évaluation et l’adjudication des contrats devraient être achevées en deux séances seulement, au siège de chaque division.
Il est impératif de faire un inventaire des pièces de rechange, lesquelles devront être remises gratuitement aux autorités des villages. Des boîtes à outils, pour l’entretien des pompes manuelles, devraient être remises aux mécaniciens locaux, avec une surveillance attentive, pour que ces distributions se fassent dans de bonnes conditions.
Dans le but de faciliter une création de capacités dans l’optique de la décentralisation, il est nécessaire de procéder à une évaluation des capacités et des performances des organismes suivants, en prêtant attention spécialement à leurs capacités institutionnelles et à leurs moyens de gestion financière : les comités divisionnaires de coordination, le Comité divisionnaire de direction du projet, les conseils divisionnaires, les équipes de vulgarisation, les commissaires divisionnaires, les comités de l’eau et de l’assainissement et les comités de l’eau des villages, la Division de l’adduction d’eau rurale et les programmes de construction de latrines.
iii) Supervision technique
Les forages doivent être purgés tous les cinq ans, et les frais doivent être à la charge des commissaires divisionnaires. Les puits doivent être inspectés tous les deux ans, nettoyés tous les cinq ans toujours à la charge des commissaires divisionnaires. Les puits creusés à la main doivent également être nettoyés après quelques années.
L’inspection des installations d’adduction d’eau en construction doit être effectuée de façon décentralisée, au niveau des conseils locaux. Un programme de formation à l’inspection, mené avec ces conseils, facilitera et rationalisera les inspections.
iv) Problèmes stratégiques sectoriels
Secteur de l’eau
Les études du secteur de l’eau doivent couvrir l’ensemble des aspects techniques, socioéconomiques et environnementaux que pose la mise en œuvre d’une stratégie complète, avec plan d’action, pour le secteur de l’eau. Cette stratégie devra être élaborée durant la phase de prolongation du projet, avec des ressources du Département des ressources en eau et autres ressources. L’ingénieur des ressources en eau et les hydrogéologues peuvent s’en charger. Les principaux éléments de la stratégie de l’eau pourraient découler de ce qui est indiqué au chapitre 3 du rapport de la décennie de l’eau et de l’assainissement. Le NEMA et le projet de loi sur l’eau proposé dans le rapport HIS de 1993 devraient être harmonisés.
Hygiène du milieu
Le projet devrait introduire diverses techniques durables d’évacuation des déchets au sein des collectivités locales, notamment afin de prévenir les décharges sauvages d’ordures dans les enclos, dans les rues et le long des sentiers, et prévoir l’utilisation d’incinérateurs simples, construits en briques crues, et de boîtes à ordures qui pourraient être fabriquées localement.
Il conviendrait de réaliser une étude de l’impact sur la qualité de l’eau de l’essor des latrines à fosse et de la prolifération des décharges; il faudrait pour cela au voisinage de ces sites procéder à des tests de la qualité de l’eau. Cela aidera les collectivités locales à choisir à bon escient la localisation des latrines à fosse et des décharges d’ordures.
VI. Enseignements dégagés
L’importance de l’organigramme
Le succès d’un projet dépend en partie de la bonne conception de son organigramme : ceux qui sont responsables du projet doivent également l’être de la réalisation de ses objectifs, et être assez motivés pour le mener à bien. Durant la phase de la conception du projet, il est nécessaire d’analyser avec un esprit critique l’organigramme proposé, de façon à proposer diverses solutions institutionnelles à la lumière des effectifs disponibles, de la culture locale s’agissant du travail, afin de sélectionner l’organigramme le plus indiqué.
L’importance des processus sociaux dans les projets d’équipement
Afin de maximiser les bénéfices produits par les infrastructures construites, il est essentiel de penser aux aspects du processus qui ont trait au développement social et à l’éducation. Il faut donc prévoir des ateliers ou séminaires d’orientation et de sensibilisation pour les inclure dans la composante “développement social et éducation sanitaire” du projet réalisé, et prévoir pour cela des crédits adéquats. Les connaissances spécialisées qui se trouvent dans les ONG et les autres partenaires locaux doivent être utilisées à cet effet. Les médias doivent également contribuer à l’action de développement social et d’éducation, et il faut penser à cet égard aux possibilités de communication de masse locales : distribution de feuillets imprimés, petites conférences dans les villages, mais aussi les médias nationaux que sont la radio et la télévision.
L’importance d’un traitement réel des questions de genre
Il est nécessaire, dans les projets qui concernent l’eau et l’assainissement, de faire participer les femmes aux décisions. Dans tous les villages d’une division, les femmes ont la possibilité de s’organiser en coopératives, éventuellement par le canal du Bureau des affaires féminines ou des commissaires divisionnaires. Il ne s’agit pas là d’une responsabilité des services de l’eau et de l’assainissement, mais le comité pourrait néanmoins encourager les femmes à étudier ce modèle en vue de l’appliquer dans leurs villages. Les femmes regroupées en association devraient être encouragées à apprendre à résoudre des problèmes simples, acquérir des capacités de gestion et être encouragées à participer à des programmes d’alphabétisation des adultes. Il es essentiel d’élaborer des approches équilibrées et qui satisfassent aux besoins des hommes et des femmes, si l’on veut atteindre les objectifs fixés. Ce principe a été appliqué dans certains comités de l’eau de village, par exemple à Dasilami, et d’autres villages devraient faire de même.
Pour élaborer des stratégies pour les question de genre, on pourra utilement se référer aux “Stratégies de l’UNICEF pour l’eau et l’hygiène du milieu”, qui invitent à voir dans les femmes des agents de changement d’une importance essentielle et non pas simplement des bénéficiaires immédiates d’un projet; et dans “l’Initiative spéciale du système des Nations Unies en faveur de l’Afrique”, qui préconise d’attribuer aux femmes des responsabilités, un accès à la technologie, à la maîtrise des projets, au crédit, aux services de vulgarisation, etc.
VII. Équipe d’évaluation :
- Abdoulaye Djegal, ingénieur de l’hydraulique et de l’irrigation (chef d’équipe)
- Malamin Sonko, spécialiste du développement social
- Malick John, ingénieur des ressources en eau
