Évaluation
des Projets du FENU - 1998
Fonds d'Equipment des Nations Unies
Nicaragua
I. Données de base du projet
| Numéro du projet : | NIC/92/C03 |
| Titre de projet : | Remise en état et expansion du système d'adduction d'eau de Quilali |
| Type d’évaluation : | Ex-post |
| Agent d’exécution gouvernemental : | Institut nicaraguayen de l'adduction d'eau et de la collecte des eaux usées (INAA) |
| Organisme des Nations Unies coopérant : | Bureau des services d'appui aux projets (UNOPS) |
| Secteur : | Ressources naturelles et agriculture |
| Sous-secteur : | Irrigation |
| FENU : | $É.-U. 949 107 |
| Municipalité de Quilali : | 6 068 |
| Budget total du projet : | $955 175 |
| Dépenses effectives du FENU à la date de l’évaluation : | $É.-U. 949 107 |
| Duration: | |
| Date d’approbation du projet : | 1er juin 1995 |
| Date de début du projet : | 3 janvier 1996 |
| Date d'achèvement du projet : | 26 octobre 1996 |
| Date de l’évaluation : | février 1999 |
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II. Historique
Une mission de programmation du Fonds d'équipement des Nations Unies (FENU) en 1992 a identifié le projet; celui-ci a été inscrit dans le programme du FENU 1992-1996, puis inclus dans une stratégie de développement nationale, dans le but d'aider à élargir la base productive et de soutenir l'action de décentralisation menée par le Gouvernement nicaraguayen.
La mission de programmation a déterminé que la satisfaction d'un besoin fondamental, celui d'eau potable, dans une ville qui avait été longtemps oubliée _ objectif entièrement compatible avec le mandat et l'esprit des actions du FENU _ fait également partie d'une stratégie nationale d'investissement social et d'atténuation de la pauvreté dans des zones bien déterminées, les plus touchées par un conflit armé. L'intervention du FENU complétait les activités menées par d'autres programmes tels que le PRODERE (Programme de développement régional) qui encourage la reprise économique.
La détermination de besoins de base et la justification de l'investissement ont conduit à formuler, approuver, exécuter et mettre en oeuvre le projet.
III. Le projet
Une fois que le projet eut été identifié, trois années se sont écoulées avant que le Gouvernement signe le document de projet. La mission d'évaluation affirme que cette période aurait pu être réduite moyennant un suivi interinstitutionnel approprié, par les fonctionnaires compétents des Nations Unies, de l'INAA et du Ministère de la coopération extérieure.
Après la signature de l'accord municipal prévoyant la création de l'Autorité municipale d'eau (Epresa Municipal de Agua - EMA), deux ans se sont encore écoulés avant la signature de l'accord aux termes duquel l'INAA confiait à l'EMA la responsabilité de gérer le système. Ce retard ne se serait pas produit si l'accord signé en 1994 avait été respecté. Même si dans le cas particulier de ce projet le fait de ne pas avoir respecté les dispositions des accords n'avait pas eu d'incidences négatives, un précédent de cette nature risque d'être utilisé comme prétexte pour négliger les dispositions d'autres accords ou comme justification pour l'effet d'une attitude consistant à ne pas respecter les engagements souscrits.
Les objectifs de développement du projet consistaient à aider à appliquer la stratégie de développement nationale :
• En améliorant les équipements collectifs d'une région dont les besoins de développement ont été méconnus durant les longues années de guerre civile et dont la population a été le plus gravement touchée par le conflit;
• En investissant dans une municipalité en zone rurale, aidant ainsi à transformer celle-ci en un centre de services et de développement sousrégional lié à un arrière-pays présentant un important potentiel agricole, ce qui facilitera l'intégration rapide de la zone dans l'économie nationale;
• En établissant un lien entre l'investissement consacré à un système d'adduction d'eau et la protection des ressources en eau dans une zone où le déboisement et la dégradation du milieu physique risquent de compromettre la fiabilité et la qualité des sources d'eau.
Les objectifs immédiats
consistaient à améliorer l'état de santé
et les conditions de vie de la population de Quilali et à améliorer
l'attrait que peut présenter cette ville pour les entreprises
et pour des spécialistes souhaitant s'établir dans la
ville, en améliorant l'adduction d'eau et la qualité de
l'eau potable. Le projet cherchait également à décentraliser
la gestion technique et administrative du système d'adduction
d'eau amélioré et à protéger durablement
les sources de Los Manchones.
IV. Conclusions de l'évaluation
L'équipe d'évaluation a constaté qu'étant donné les ressources initialement allouées, les résultats attendus ont été dépassés _ sauf dans le domaine de l'environnement et du fonctionnement du Conseil de gestion.
S'agissant de l'amélioration de l'état de santé et des conditions de vie des habitants de Quilali, le projet a dépassé les attentes initiales :
• Sur les 842 familles de la ville, 792 ont maintenant l'eau courante, avec 400 nouveaux usagers.
• Ces 792 familles disposent, 24 heures sur 24 et toute l'année durant, d'une eau potable, tandis qu'auparavant 392 familles seulement avaient l'eau, ou avec un rationnement. Durant l'hiver, la fourniture d'eau était limitée à 11 heures par jour et encore l'eau n'était pas potable.
• Alors que naguère 40 % des maladies signalées au Centre de soins de Quilali étaient des maladies à vecteur hydrique, la mission d'évaluation a constaté que ce chiffre ne dépassait plus 2 %.
En ce qui concerne la décentralisation de la gestion technique et administrative du système d'adduction d'eau, la municipalité de Quilali, qui a créé une Société municipale des eaux (EMA), gère depuis deux ans désormais ce service public et c'est là un bon exemple d'expérimentation et d'application des politiques de décentralisation voulues par le Gouvernement et par l'INAA. Le seul problème est le Conseil de gestion de l'EMA, qui fonctionne de façon inadéquate et erratique, faute d'information et de motivation appropriée.
Au sujet de la protection de la source de Los Manchones et de la possibilité d'en assurer durablement la viabilité, l'équipe d'évaluation a constaté que le bureau du maire n'avait pas encore formulé ni appliqué un plan environnemental et ne coordonnait pas l'action institutionnelle propre à l'appliquer. Cependant, les 82 producteurs qui se sont engagés à participer à l'application du plan environnemental ont planté 12 000 acajous à l'initiative de l'EMA. La municipalité a construit 140 latrines avec des fonds ne dépassant pas 2 482 dollars, alors qu'il n'était initialement prévu que d'en construire 82.
Après le passage meurtrier de l'ouragan Mitch, le projet a été réexaminé, car les urbanistes ont constaté que l'ouragan avait fait le plus de dégâts dans la zone où la dégradation de l'environnement était la plus grave. Les habitants de cette zone ont subi, pendant plusieurs jours, un rationnement rigoureux de l'eau.
V. Recommandations
• D'abord, l'équipe d'évaluation recommande à la municipalité de saisir l'occasion offerte par le passage de l'ouragan pour formuler et appliquer un projet environnemental dans le bassin de Los Manchones, afin de réaliser plusieurs objectifs différents à la fois : protéger et assurer la viabilité durable des sources de Los Manchones, puis contribuer à une utilisation et une gestion rationnelle des sols, ainsi qu'à la sécurité des habitants et à la préservation de leurs biens fonciers. Il faut d'une part établir un calendrier de travail plus précis que ce qui avait été prévu lors de l'identification du projet, mais il faut aussi un suivi et une surveillance adéquats, à toutes les phases et à tous les niveaux, dans tous les emplacements, dans un esprit "interinstitutionnel".
• Un examen en profondeur devrait donc être entrepris, de tous les aspects de la politique sociale afin de combler le dernier fossé qui laisse les plus vulnérables et les plus indigents privés du bénéfice du service des eaux; et
• La municipalité de Quilali n'a pas formulé ni appliqué un plan environnemental. Cela montre assez que les enquêtes diagnostiques et les documents de formulation du projet doivent être objectivement liés aux problèmes que le pays peut résoudre.
• La durabilité suppose une participation permanente de la collectivité locale, participation qui doit s'intégrer à l'organisation de l'EMA.
• Bien que l'UNOPS ait transféré l'équipement à l'INAA et que le FENU doive, ultérieurement, transférer le sien au Ministère de la coopération extérieure, le système des Nations Unies devrait continuer à suivre les résultats de l'investissement ainsi réalisé.
• L'EMA est parvenue à collecter des recettes plus importantes que prévu, mais elle dépense aussi plus qu'elle ne le prévoyait. Étant donné ces deux éléments, et comme on s'attend à ce que les coûts ne continuent pas à augmenter, nous recommandons que le revenu disponible soit utilisé rationnellement, qu'il y ait des évaluations périodiques de l'efficacité avec laquelle les ressources sont utilisées et qu'on s'assure que les objectifs définis sont effectivement réalisés.
• Le concept du projet reposait sur des normes élevées de qualité. Cependant, pour assurer sa durabilité, il était nécessaire d'inclure un système d'entretien régulier des équipements; ce système doit également être conforme aux normes et procédures spécifiées pour ce type d'équipement d'adduction (voir manuel d'entretien).
• L'érosion et le défrichage, dans la zone circonvoisine du bassin de Los Manchones, sont sans doute la menace la plus grave contre la durabilité environnementale du projet. La municipalité devrait donc formuler et appliquer un plan environnemental, qui devrait permettre la participation permanente de la collectivité locale et de MARENA.
• La composante "environnement" du projet, bien que l'une des plus importantes, est aussi l'une des plus fragiles. Il est donc impératif que le cadre institutionnel des autres projets comporte la participation de MARENA ou la création d'une commission locale ayant les pouvoirs, le potentiel et les ressources suffisants.
• L'organisation du projet doit prévoir une consultation adéquate de ceux qui seront plus tard chargés d'appliquer les plans proposés.
• La formulation des futurs projets ne devrait pas être considérée comme définitive _ indépendamment du choix des entités responsables de leur exécution _ s'il n'est pas indiqué comment ces entités s'acquitteront de leur tâche. Il faut donc s'efforcer de faire en sorte que ces entités aient le pouvoir, le personnel, le matériel, les fonds et les capacités voulus et que des accords de coordination ont bien été passés.
• Il existe un risque que les 6 % de la population qui sont économiquement et socialement désavantagés ne profitent pas du service d'adduction d'eau. Il faut donc faire en sorte que la coopération des usagers soit expressément adaptée à la satisfaction des besoins de ce groupe de la population qui n'est pas touché par le service des eaux (compte tenu du fait que les structures bureaucratiques existantes, le système de fourniture des services et les institutions qui représentent les intérêts locaux ne sont pas organisés pour servir cette fraction de la population).
• Nous recommandons de renforcer un organisme de gestion autonome et un conseil de gestion fondé sur la participation, car il existe dans le pays d'autres systèmes de gestion par délégation, systèmes qui sont administrés par les municipalités et dont l'INAA a constaté qu'ils ne fonctionnaient pas.
VI. Enseignements à tirer du point de vue des politiques d'action
L'évaluation du projet amène à formuler les enseignements suivants :
• L'identification du système d'adduction d'eau de Quilali comme projet viable a entraîné la réalisation d'autres tâches qui ont résulté de l'approbation, de la construction et la mise en oeuvre de l'EMA. À cette fin, il fallait obtenir l'accord du Gouvernement nicaraguayen, des autorités municipales de Quilali et du système des Nations Unies.
• Un projet n'est porté jusqu'à sa phase d'exécution que si les parties concernées conviennent des moyens de le mettre en oeuvre, et pour cela de laisser de côté leurs intérêts particuliers pour assumer des responsabilités dans la satisfaction des besoins des usagers.
• Le système d'approvisionnement en eau potable avait été conçu par l'INAA beaucoup plus tôt, de sorte qu'au moment de l'exécution du projet ce système était déjà dépassé; il a fallu le moderniser durant la phase de construction de l'équipement du projet. Cette expérience permet de dégager deux enseignements : le maître d'oeuvre doit suivre, à tout moment, le déroulement des travaux, en y affectant un spécialiste expérimenté qui formulera des recommandations et coopérera au résultat final; la supervision et le suivi doivent être continus et confiés à un personnel ayant l'autorité suffisante pour donner des instructions et prendre des décisions.
• Des personnes qui, durant la guerre civile, se trouvaient dans des partis opposés ont pu travailler ensemble pacifiquement à la construction du projet. Il y a là un enseignement pour les pays déchirés par des conflits et il est certain que la construction d'un grand ouvrage crée les conditions propices à un apaisement des ressentiments suscités par une guerre civile et est de nature à apporter la paix dans une zone de conflit.
• La réhabilitation et l'expansion du système d'adduction d'eau de Quilali a complété la construction et l'équipement de l'hôpital qui était financé par le Gouvernement italien et construit par le PRODERE. Les travaux ont également donné la possibilité à d'autres investisseurs tels que le COSUDE et la Communauté économique européenne d'investir dans la construction de latrines dans les zones voisines du bassin versant et dans la remise en état des équipements collectifs après le passage de l'ouragan Mitch. L'enseignement dégagé de cette expérience est qu'une synergie authentique se concrétise quand la décision est prise de choisir et d'appliquer des projets qui complètent d'autres initiatives ou créent des possibilités d'investissement pour d'autres institutions coopérantes.
• Quand une
démarche décentralisée est suivie, les projets
doivent être de conception simple, avec des coûts d'exploitation
et d'entretien faibles, et ne doivent pas être excessivement dépendants
des ressources en technologie et en énergie.
VII. Composition de l'équipe d'évaluation
L'équipe d'évaluation était composée de M. Jorge Sánchez, chef d'équipe, et M. Jacinto Prado, ingénieur civil.
