Relever le Défi: Renforcer les capacités des collectivités locales pour réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement Un guide pratique basé sur l’expérience du FENU dans les Pays les Moins Avancés Mars 2006 Préface | Introduction Téléchargement le livre entier en forme pdf (4 mg)

INTRODUCTION

Un certain nombre de considérations ont motivé la réalisation de ce Guide du Praticien.

Les investissements publics de base au niveau local et le besoin de modèles susceptibles d’être répliqués.

En tout premier lieu, il existe maintenant un consensus sur le fait que toute stratégie efficace pour la réduction de la pauvreté et la réalisation des Objectifs de Développement du Millénaire doit notamment reposer sur l’amélioration des infrastructures de base et de l’accès aux services publics. Ce point a été exprimé avec force dans le rapport « Investir dans le Développement[1]», lequel appelle d’une part, à l’augmentation significative de l’appui financier aux investissements publics à destination des pauvres et des zones pauvres et, d’autre part, à la mise en place rapide de systèmes de prestation de services publics appropriés et reproductibles localement afin d’assurer l’absorption optimum de ses fonds pour la réalisation d’infrastructures à l’échelle exigée. Le rapport du Projet du Millénium avalise également la vue maintenant très répandue que c’est au niveau local qu’il convient de confier la responsabilité de la réalisation de la plupart des infrastructures et de la prestation de la plupart des services publics, en ayant recours à des systèmes décentralisés de financement, de planification et de prestation, et que les unités des collectivités locales ont un rôle clé à jouer.

Le défi est alors de concevoir ou de réformer les systèmes de réalisation des infras-tructures locales, pour s’assurer que les ressources allouées pour la dépense publique locale dans les investissements à destination des pauvres seront employées avec efficacité, efficience, équité et de façon responsable; il s’agit là du besoin le plus pressant car, malheureusement, tout porte à croire que les ressources allouées par les gouvernements et les partenaires au développement à la réalisation d’investissements en faveur des pauvres ne seront pas suffisants pour atteindre les Objectifs du millénaire. Plus que jamais, par conséquent, les ressources à venir auront besoin d’être utilisées de la façon la plus efficace possible.

Le déficit de connaissance sur la question

En second lieu et à notre grand étonnement, il nous est apparu que peu nombreuses sont les tentatives de codification des connaissances dans le domaine de la prestation locale de services publics. Si la littérature normative prescrivant le besoin de plus de décentralisation et de subsidiarité et proclamant les vertus d’une plus grande participation des populations aux affaires publiques locales et d’un meilleur exercice des responsabilités abonde, rares sont les publications donnant des orientations précises quant à la façon dont de tels principes doivent être mis en pratique dans le cadre de la législation nationale existante en matière de décentralisation. De même, aucun document ne décrit de quelle façon ces principes peuvent être mis en pratique dans la limite des modes opératoires existants des collectivités locales et des autres contraintes de la vraie vie dans les zones difficiles.

Par ailleurs, si l’on constate le développement d’une base solide et fréquemment citée de bonnes pratiques en matière de réalisation d’infrastructures locales et de prestation locale de services publics (les expériences innovantes d’exercices de budgétisation participatifs à Porto Alegre et ailleurs au Brésil ; l’évaluation par les citoyens de la prestation de services publics à Bangalore ; les partenariats public-privé dans un grand nombre de pays, etc.) presque invariablement, ces importantes innovations ont pour cadre le milieu urbain.

Les plus grands problèmes concernant la réalisation des ODM concernent les zones rurales d’Asie et d’Afrique où, et de loin, résident la plupart des pauvres, et ce, en dépit de l’urbanisation rapide constatée au cours des dernières décennies. Dans ces zones, les défis devant être relevés pour améliorer l’offre locale de services publics par les collectivités locales sont à bien des égards très différents, et souvent bien plus considérables, que ceux rencontrés dans les zones urbaines. Ainsi, les solutions qui s’appliquent pour améliorer l’offre de services publics dans les grandes villes ou dans les zones urbaines se révèlent souvent tout à fait inadaptées aux zones rurales.

Tout ceci met en lumière le déficit de connaissances auquel doivent faire face tous les décideurs politiques ou les praticiens engagés dans l’amélioration durable de l’accès local aux services publics de base dans les zones les plus difficiles, lesquelles sont précisément les zones où les besoins en la matière sont les plus importants, selon des modèles qui soient reproductibles.

L’expérience du FENU en matière de Développement Local

Ce Guide, basé sur une expérience opérationnelle, a été développé avec l’ambition de contribuer modestement à réduire ce déficit de connaissances. Au cours de la décennie passée, le FENU a constitué un portefeuille de Programmes de Développement Local[2] (PDL) dans les Pays les Moins Avancés, principalement en Afrique et en Asie. Alors que ces PDL fonctionnent dans des contextes nationaux très différents - et sont ajustés en conséquence - ils incarnent tous la même stratégie. Ils ont ainsi pour but de promouvoir des modèles plus efficaces, équitables et responsables pour la réalisation d’infrastructures et la prestation de services à travers les collectivités locales rurales, en associant des innovations portant à la fois sur les mécanismes de financement et sur le « renforcement des capacités » dans les domaines de la planification, de la budgétisation et de la responsabilisation des élus et responsables locaux. Ces innovations sont testées par l’introduction de réformes s’insérant autant que possible dans le cadre institutionnel déjà en place (plutôt que ex-novo d’après un modèle idéal), ce qui facilitera ultérieurement la promotion de changements au niveau du cadre plus large des politiques nationales et la réplication. En d’autres termes, l’emphase est précisément sur la promotion des systèmes locaux de prestation de services publics qui soient « reproductibles à plus grande échelle » préconisés par le Projet de Millénaire.

L’expérience est également crédible. Dans un laps de temps relativement court, les investissements très modestes du portefeuille de Programmes de Développement Local ont obtenu des résultats substantiels, contribuant à la réforme de la politique de décentralisation et des systèmes locaux de prestation de services dans plusieurs des PMA où le FENU est actif, ainsi que l’ont documenté un certain nombre d’évaluations indépendantes. L’approche du PDL a été en effet distinguée comme la «seule» approche durable et reproductible réussie par la récente évaluation de l’appui à la décentralisation du CAD de l’OCDE[3].

But de ce Guide

Ce Guide vient renforcer l’expérience acquise en recensant un certain nombre de recommandations, d’enseignements et d’anecdotes (positives et moins positives) issues de la pratique. Il a pour but d’informer les praticiens situés en première ligne et chargés de concevoir, mettre en oeuvre ou appuyer les programmes visant à promouvoir le développement local, renforcer les capacités des collectivités locales et mettre au point des modèles décentralisés de réalisation d’infrastructures susceptibles d’être répliqués avec succès en dehors du seul cadre des projets. Certains sujets abordés (comme le chapitre I) intéresseront en priorité le personnel ou les équipes du FENU et du PNUD qui travaillent sur des projets de développement local, des programmes d’appui à la Gouvernance locale ou d’appui à la prestation de services. Les autres parties intéresseront, espérons-le, un auditoire plus large.

Il convient de souligner que ce Guide ne prétend pas être un «livre de recettes» normatif. Il vise plutôt à fournir un cadre conceptuel pour aborder et résoudre les problèmes typiques que l’on rencontre dans la mise en oeuvre de ce type de programmes, et à donner une idée des différents aspects que l’on devra prendre en compte, des compromis que l’on pourra être amené à faire et des risques que l’on pourra être amené à prendre pour que ces programmes aient l’impact escompté.

Le Guide est édité sous format papier et est également disponible sous format électronique sur le site Internet du FENU (www.fenu.org). Dans la version électronique, des liens hypertextes croisent les références et permettent au lecteur de se déplacer facilement d’un sujet à l’autre.

Le FENU prévoit de faire des mises à jour et des révisions périodiques du document, au fur et à mesure que d’autres enseignements voient le jour et que les expériences des PDL s’approfondissent. Pour se faire, les commentaires réguliers des utilisateurs et des praticiens sont essentiels. Ainsi, un espace pour les commentaires et critiques des lecteurs sera aménagé sur le site Internet du FENU.

Vue d’ensemble du Guide

Chapitre 1: La stratégie du Programme de Développement Local (PDL)

Ce chapitre présente les origines et la logique de l’approche PDL, puis articule les diverses considérations contextuelles qui rentrent en compte dans la détermination des réformes politiques et de la stratégie institutionnelle d’un PDL. Il dessine les contours des options permettant de décider de la zone géographique sur laquelle il convient de se focaliser et dresse la liste des déterminants des stratégies de réduction de la pauvreté. Il se termine par une annexe qui fournit une méthodologie plus détaillée pour évaluer le contexte institutionnel national et local de la décentralisation et des collectivités locales.

Chapitre 2: La stratégie de financement

Ce chapitre offre un cadre de réflexion sur le financement des collectivités locales dans le contexte plus large des transferts fiscaux en provenance de l’Etat. Dans ce cadre, il établit le PDL comme une stratégie pour tester des systèmes de transfert de subventions inconditionnelles. Il procède en détaillant les divers facteurs qui devraient déterminer à la fois le niveau de financement requis et le mécanisme d’allocation des fonds aux collectivités locales individuelles, avant de présenter les raisons pour lesquelles, dans les zones rurale, les fonds doivent être alloués aux échelons inférieurs des collectivités locales. Puis il introduit la notion de financement basé sur la performance des collectivités locales, une innovation particulièrement prometteuse des PDL, avant de préciser le contexte dans lequel ce type de financement peut être introduit. Ce chapitre aborde ensuite les questions de stratégie liées à la mobilisation de ressources locales et aux contributions ou « contreparties » des populations, de même que les dangers souvent inhérents aux approches conventionnelles en la matière. Enfin, il couvre le thème de la gestion et du contrôle des fonds. Un post-scriptum traite aussi de quelques-uns des problèmes spécifiques rencontrés dans les systèmes francophones d’unicité de caisse.

Chapitre 3 : La gestion des dépenses publiques (GDP) au niveau local, la planification, la budgétisation, la mise en oeuvre, et la Gestion et l’entretien (G&E) des infrastructures locales

Le chapitre 3 se divise en quatre sections :

La partie I décrit le contexte plus large de la planification locale dans un cadre de GDP, ainsi que l’importance et les problèmes liés à la promotion de la participation.

La partie II situe la stratégie d’appui à la planification du PDL dans ce contexte plus vaste et fournit un cadre pour l’exercice de planification et de budgétisation des collectivités locales. Une attention toute particulière est prêtée à la dimension institutionnelle souvent négligée des processus de planification et de budgétisation locale, comme aux domaines où «les innovations institutionnelles» sont nécessaires et ont été introduites. Sont ensuite abordés les questions du traitement du processus annuel de planification et de son raccordement au cycle de budgétisation. Enfin, cette partie présente les étapes clés du cycle de planification et recense les problèmes typiques susceptibles d’être rencontrés à chaque étape, avant de donner une illustration concrète de certains des outils que les PDL ont testé pour faciliter ces étapes et leur assurer cohérence et transparence.

La partie III aborde les questions liées à la mise en oeuvre des plans et la réalisation des infrastructures, autant de domaines encore souvent négligés. Il présente un cadre pour examiner différentes options de mise en oeuvre en détaillant les diverses tâches à entreprendre et les rôles de chacun, tout en illustrant la portée -et les limites- de l’implication du secteur privé et des communautés. Ce faisant, les difficultés typiques rencontrées dans les zones rurales en difficulté sont mises en lumière. Un post-scriptum fournit un rappel des dangers de corruption potentiels.

La partie IV aborde les thèmes de la gestion des biens publics et de la gestion et entretien (G&E) de ces biens sur le long terme. Ceci fournit encore un cadre pour examiner des options de G&E et pour déterminer dans quels cas et pour quels types d’infrastructures la communauté peut assumer la G&E et les cas où, à l’inverse, la G&E doit être laissée à la charge du gouvernement.

Chapitre 4: Responsabilité, communication et information

Ce chapitre décrit les diverses façons dont les mécanismes de responsabilité peuvent être encouragés, afin d’assurer que la GDP locale et la prestation locale de services soient efficaces, efficientes et équitables. Il traite d’abord des problèmes pratiques liés à la disponibilité physique d’information dans le contexte d’une collectivité locale rurale. Puis il aborde le défi de la responsabilité « descendante », tout d’abord en examinant comment les problématiques de la responsabilité des collectivités locales peuvent changer en fonction du contexte; puis en examinant les différentes façons dont on peut rendre l’information plus accessible au public. Il aborde de la même manière le défi d’assurer une responsabilité «horizontale» entre différentes branches exécutives locales de même niveau et comment ceci change aussi en fonction du contexte, avant de présenter quelques options pour renforcer cette relation. Pour terminer, il examine le thème de la responsabilité des collectivités locales envers l’Etat (responsabilité « ascendante »).

Chapitre 5: Le renforcement des capacités

Ce chapitre final aborde concrètement le thème du renforcement des capacités (RC). Il commence par définir un cadre permettant d’identifier les contraintes qui pourraient peser sur la performance des collectivités locales et qui nécessitent une action correctrice. Il rappelle que, très souvent, les problèmes liés aux ressources humaines trouvent leur source dans l’inadéquation des systèmes, des procédures et des mesures d’incitation qui encadrent le travail du personnel, l’ambition des innovations présentées aux chapitres II, III, et IV étant précisément de répondre à ces contraintes. Quand les problèmes sont dus à des contraintes liées aux ressources humaines elles-mêmes, le chapitre définit les types de solutions qui peuvent être appliquées, identifie les qualifications techniques qu’il serait utile de développer et certaines des options sur la manière de les développer. Les expériences innovantes des PDL portant sur la conception de mécanismes de renforcement des capacités du personnel des collectivités locales axés sur la demande y sont aussi abordées. Enfin, le chapitre présente des mesures visant à surmonter les contraintes à la performance d’ordre logistique. Tout au long du texte, le chapitre cherche à rappeler au lecteur que le renforcement des capacités s’apparente davantage à un art de la performance et que les qualifications ne peuvent être réellement acquises que par la pratique, et enfin que l’adage souvent répandu «pas de décentralisation des responsabilités tant que les collectivités locales n’en ont pas la capacité» est infondé et n’a pas lieu d’être.