Depuis la signature des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) de la part des responsables de la planète au cours du Sommet du Millénaire des Nations Unies en 2000, la prise de conscience de la gravité de la pauvreté dans le monde et l'urgence d'initiatives plus spécifiques visant sa réduction ont fortement influencé le discours et les pratiques de développement.

Parmi les différents objectifs et cibles de cette initiative mondiale, l'éradication de la faim occupe certainement une place spéciale, parce que plus que d'autres aspects de la pauvreté, la faim anéantit toute dignité humaine et ébranle les fondations mêmes de la société. La terrible réalité est qu'aujourd'hui, malgré des réalisations culturelles impressionnantes et des progrès technologiques étonnants, un sixième de l'humanité est toujours extrêmement vulnérable vis-à-vis de la faim. L'insécurité alimentaire affecte d'une manière dramatique des millions de gens dans les zones rurales et dans les centres urbains des pays pauvres, avec de terribles conséquences humaines, sociales, économiques et politiques.

Il existe déjà une vaste littérature sur la pauvreté et la faim dans le monde, avec un nombre croissant de rapports, livres et sites internet. Probablement, plus que de nouveaux livres et rapports, on aurait besoin d'initiatives plus appropriées, de plans d'action plus complets, d'engagements politiques et financiers plus concrets. On aurait besoin aussi d'une meilleure concertation entre le gouvernement central et les collectivités locales, la société civile et le secteur privé pour s'attaquer aux causes profondes de la pauvreté.

Cependant, force est de reconnaître que dans notre culture, initiatives et plans d'action ne peuvent être générés que par le canal de réflexions et de mots écrits. Ainsi, ce nouvel ouvrage publié par le Fonds d'Équipement des Nations Unies (FENU) veut apporter une contribution originale. Tout en analysant le nouveau contexte conceptuel de l'insécurité alimentaire et en élargissant le débat au-delà de ses limites habituelles, cet ouvrage souligne le rôle crucial que, dans un nouveau contexte de démocratisation de la société, les collectivités locales doivent avoir en matière de réduction de l'insécurité alimentaire. Il prône ainsi un ensemble d'initiatives complémentaires dans le domaine de la gouvernance environnementale locale, le développement économique local et la protection sociale.

L'accent est mis sur l'Afrique et sur la situation d'insécurité alimentaire propre à millions de femmes et d'hommes du continent africain. Mais certains aspects du débat sont aussi pertinents pour d'autres situations ailleurs dans le monde. L'ouvrage vise avant tout à stimuler le débat et l'échange d'idées au sein du FENU comme aussi entre le FENU et ses principaux partenaires nationaux et internationaux. Le message essentiel est que les processus démocratiques, les réformes publiques, les politiques fiscales et la croissance économique ne peuvent être durables que s'ils ont un impact réel sur les modes et les moyens d'existence locaux, surtout par rapport à une réduction de la vulnérabilité vis-à-vis des crises alimentaires.

Le Fonds d'Équipement des Nations Unies (FENU) est une petite agence des Nations Unies dont les investissements visent à consolider des actions communautaires, promouvoir la bonne gouvernance, renforcer les capacités humaines et institutionnelles locales. Son mandat est de contribuer à réduire la pauvreté dans les Pays les Moins Avancés (PMA), en appuyant un type de fourniture des services sociaux et d'infrastructures qui tient compte des pauvres, promouvant une gestion durable des ressources naturelles, et favorisant le développement économique au niveau local. Le FENU reconnaît toute l'importance de la participation de la société civile et des formes nouvelles de partenariat entre les secteurs public et privé au niveau local, pour aider l'émergence de solutions appropriées.

Nous espérons que cet ouvrage puisse stimuler un débat orienté vers l'action au sujet des liens critiques existant entre gouvernance démocratique et réduction de la pauvreté, et de la nécessité de mettre en œuvre toute une gamme d'initiatives bien coordonnées qui puissent stimuler la production agricole, améliorer la productivité de la terre et des autres ressources, soutenir une croissance économique élargie, favoriser les investissements, appuyer les moteurs de la croissance et réduire la vulnérabilité des sections les plus pauvres de la société vis-à-vis des crises alimentaires par le biais de mesures de protection sociale adéquates.

Richard Weingarten
Secrétaire Exécutif
Fonds d'Equipement des Nations Unies

Le présent ouvrage n'est pas un manuel destiné aux autorités locales, un guide pour les praticiens du développement, un document de travail pour les chercheurs ou un document de politique générale d'un organisme de développement des Nations Unies. Sa portée est différente. Bien qu'il comprenne effectivement des analyses et des éléments d'orientation générale, des approches et des cadres conceptuels, des directives et des méthodologies de développement, son objet premier est d'élargir le débat sur la sécurité alimentaire au-delà de ses limites habituelles, d'explorer de nouvelles voies et de stimuler la réflexion, en présentant un ensemble de questions interdépendantes dans le contexte plus large de la décentralisation, de la réduction de la pauvreté, de la gestion viable à terme des ressources naturelles, du développement économique et des politiques de protection sociale.

Les quatre principaux points développés peuvent se résumer comme suit :

• L'insécurité alimentaire chronique ou transitoire ne doit pas être considérée simplement comme une insuffisance de l'offre alimentaire ou l'impossibilité de se procurer de la nourriture au niveau national. Au contraire, il s'agit d'une impossibilité d'accéder à la nourriture au niveau des groupes locaux et des ménages, du fait à la fois de la faiblesse de la production agricole et des revenus, et non pas simplement l'un ou l'autre de ces deux facteurs. Cette insécurité est aussi le résultat direct d'un échec des politiques nationales, de la précarité des institutions nationales et locales, d'une mauvaise gouvernance, d'initiatives des donateurs mal ciblées et peu harmonisées, et d'une mauvaise compréhension des modes et moyens d'existence locaux de la part des décideurs.
• L'insécurité alimentaire des ménages est la résultante d'un système complexe de « facteurs de vulnérabilité » vis-à-vis des chocs qui déstabilisent les modes et moyens d'existence locaux et non pas simplement une vulnérabilité à l'absence de nourriture. La faim et le dénuement sont le résultat de pertes accumulées de capitaux et de droits, d'une dégradation des actifs financiers et physiques, d'exclusion sociale, d'érosion ou rupture des réseaux sociaux, d'insuffisante estime de soi et de l'adoption de stratégies qui sont à court terme, restrictives et malencontreuses. Les ménages se trouvent dans une situation d'insécurité alimentaire parce que leurs modes et moyens d'existence ont changé ou ne se sont pas adaptés. Ces ménages doivent alors trouver un équilibre entre diverses exigences contradictoires – à savoir, consommation immédiate de leurs produits, survie économique, reproduction sociale et capacité reproductive. Et comme l'insécurité alimentaire est le résultat de moyens d'existence qui ne sont pas durables, elle ne saurait être traitée isolément des considérations plus générales de ces mêmes moyens d'existence.
• Au niveau des collectivités territoriales, les autorités ont manifestement un rôle à jouer pour diriger le développement local, et cela en dépit de leur rôle réduit dans la formulation de stratégies de développement économique fondées sur le marché et de leur manque de compétences techniques. Dans l'actuel contexte de décentralisation démocratique, elles doivent être considérées comme les institutions englobantes qui peuvent non seulement soutenir des initiatives d'intervention locale, mais également promouvoir de nouveaux partenariats, une meilleure coordination des interventions, une plus grande cohérence entre les acteurs institutionnels locaux, en particulier les représentants des ministères techniques, les institutions communautaires et le secteur privé et la communauté des donateurs, afin de faciliter la création de capacités, le développement institutionnel et l'investissement. Des autorités locales élues et démocratiques devraient avoir un rôle bien défini dans l'amélioration des moyens d'existence des populations rurales et donc dans la réduction de leur vulnérabilité vis-à-vis des crises alimentaires.
• Plus précisément, les collectivités territoriales doivent être vues comme les prestataires d'un ensemble de services sociaux, économiques et environnementaux visant à atténuer les risques qui pèsent sur les ménages et les communautés locales, par le biais de l'augmentation des revenus tirés de l'agriculture et des ressources naturelles, l'appui au marché et la création d'emplois, en fournissant des subventions à des conditions de faveur, en acheminant des transferts sociaux et en aidant à créer ou renforcer les capacités locales. Pour avoir un véritable impact sur les moyens d'existence et la sécurité alimentaire à terme, les autorités locales doivent jouer un rôle central dans trois domaines: i) la gouvernance environnementale locale , pour soutenir un ensemble de pratiques écologiquement rationnelles permettant aux pauvres d'avoir accès aux ressources naturelles et des utiliser de manière appropriée, et pour assurer la protection, la réhabilitation et la gestion durable de ces mêmes ressources; ii) le développement économique local , avec des activités complémentaires destinées à stimuler l'économie locale en diversifiant les activités des zones rurales, en créant des emplois, relevant les revenus et soutenant le fonctionnement des marchés; et iii) la protection sociale , avec un ensemble d'initiatives visant à préserver les actifs productifs essentiels des ménages les plus pauvres et à améliorer leurs chances de survie.

Cette discussion doit être placée dans le cadre d'un débat plus vaste sur la décentralisation démocratique et l'insécurité alimentaire . Qu'entend-on par « sécurité alimentaire » et comment celle-ci est-elle liée à la pauvreté ? Quelles mesures doivent être prises à long terme pour prévenir l'insécurité alimentaire, les graves pénuries vivrières et la malnutrition dans les zones rurales pauvres? Et comme le présent ouvrage concerne surtout les autorités démocratiques locales, d'autres questions de politique générale doivent être aussi être abordées, à savoir : les autorités territoriales démocratiques peuvent-elles améliorer la sécurité alimentaire des pauvres, et comment? Ont-elles un rôle spécifique à jouer à cet égard? Et quelles sont les principales initiatives visant la sécurité alimentaire qui peuvent être prises par les autorités locales pour stimuler, encourager et soutenir les populations dont elles ont la charge?

Il s'agit de questions qui sont essentielles pour plusieurs raisons :

• Les crises alimentaires constituent la question la plus urgente et la plus pressante pour des millions d'Africains. Mais on peut se demander si la démocratie est réellement la solution pour les pays gravement frappés par la pauvreté et l'insécurité alimentaire. Quels sont alors les liens entre démocratie et réduction de la pauvreté? Et une gouvernance démocratique permet-elle de réaliser effectivement les principaux objectifs du Millénaire pour le développement? Si les autorités locales démocratiquement élues ne paraissent pas avoir un rôle précis à jouer dans la réduction de la vulnérabilité des pauvres à ces crises, quels sont alors les avantages réels d'un système démocratique?
• Par contre, si la démocratie est réellement un moyen d'émanciper les pauvres et de leur donner la possibilité de s'exprimer par rapport aux décisions concernant leur propre existence, si elle est donc un moyen privilégié de réduire la pauvreté, quelles conditions doivent être réunies pour créer un environnement institutionnel et politique favorable? Et si les autorités démocratiques locales ont bien un mandat précis en fait de réduction de la pauvreté, quels sont précisément leurs rôles, leurs attributions et leurs limites, et quelles sont leurs fonctions irremplaçables?

Au fil des ans, le FENU a acquis une expérience très vaste du développement local en mettant en oeuvre son modèle de programme de développement local (PDL) , dont le « cadre de résultats stratégiques » souligne les corrélations entre la bonne gouvernance et des indicateurs multidimensionnels de la réduction de la pauvreté. Le présent ouvrage cherche à stimuler le débat et les échanges de vues sur le rôle des collectivités locales en matière de sécurité alimentaire - à la fois au sein du FENU et entre le FENU et ses partenaires nationaux et internationaux - de façon à mieux intégrer la problématique pressante des moyens d'existence dans le modèle du PDL.