Développement local et innovation, deux expressions au coeur des préoccupations opérationnelles du FENU.

Depuis sa création, le FENU se consacre à la recherche d’outils susceptibles d’aider les collectivités locales à accroître leur efficacité et à trouver des solutions durables pour faire face aux défis auxquels elles sont confrontées en matière de décentralisation, de développement local, de fourniture de services à leurs populations et de renforcement de la vie démocratique locale.

Les questions relatives à la gestion, au fonctionnement et au financement des collectivités locales, à la livraison des services locaux et au développement des économies locales ne sont pas simples à traiter. Il s’agit au contraire de problématiques complexes qui intéressent un très grand nombre d’acteurs : les citoyens, les élus locaux, les gouvernements ainsi que les partenaires au développement.

Le monde de l’aide au développement a connu son lot d’experts auxquels on n’accorde plus une confiance absolue. On ne peut qu’être d’accord avec cette prudence vis-à-vis du discours des experts et cela oblige à se montrer à la hauteur des attentes du milieu, à proposer des réponses pratiques et à développer des approches et des instruments simples bien que rigoureux, adaptés aux préoccupations des citoyens et des décideurs et que chacun sera en mesure de s’approprier.

C’est précisément ce que cet ouvrage s’efforce de faire. Il montre que pour assurer un développement durable et pérenne des fonctions locales et du service public local, un développement en adéquation avec les attentes et les capacités locales, les autorités locales, les gouvernements et les partenaires doivent oeuvrer à une plus grande efficacité et efficience des structures locales. Pour ce faire, il faut être en mesure de poser un diagnostic sans complaisance quant aux déficiences et potentialités qui existent au sein de la collectivité.

Le système d’analyse financière et institutionnelle des collectivités (SAFIC) est précisément une réponse à cette exigence. Comme vous le verrez, il s’agit d’un instrument qui permet de poser un diagnostic quant au fonctionnement de la collectivité, tant au plan organisationnel et institutionnel que financier et économique. Il procure ainsi aux décideurs et aux populations les informations dont ils ont besoin pour prendre les décisions qui les concernent en toute connaissance de cause. Il s’agit donc d’une aide à la décision très précieuse lorsqu’il s’agit de planifier le développement de la collectivité dans le contexte de la décentralisation.

Je suis convaincu qu’il s’agit là d’un apport essentiel dans le cadre de la recherche d’outils toujours plus performants pour répondre aux attentes et aux défis posés par la décentralisation.

Richard Weingarten
Secrétaire Exécutif
Fonds d'Equipement des Nations Unies

À la faveur de la vague de démocratisation intervenue tour à tour dans presque tous les pays d’Afrique de l’Ouest, la décentralisation devient la réforme clé susceptible d’améliorer les modes de gouvernance, de permettre la libération desénergies à la base et de favoriser un développement plus équitable grâce à l’émergence de nouveaux acteurs publics plus proches des préoccupations et attentes légitimes des populations.

Mais après environ une décennie et demie de décentralisation en Afrique de l’Ouest, force est de constater que bon nombre des défis restent d’actualité dans la plupart des pays, les collectivités locales, notamment celles rurales, ne disposant pas des moyens pour jouer pleinement leurs rôles de relais efficaces en matière de lutte contre la pauvreté et d’animatrices principales du développement local.

Les communes rurales rencontrent en effet de nombreuses difficultés dans leurs efforts pour apporter des réponses satisfaisantes aux attentes légitimes des populations défavorisées dans le domaine des services publics de base. Parmi ces difficultés, les questions portant sur les finances locales, la gestion communale et le développement économique local constituent des problématiques fondamentales. Malgré les appuis divers apportés aux collectivités terri toriales dans la sous-région et les études, approches et expériences menées dans le cadre de la mobilisation des ressources des collectivités locales, force est de constater le faible impact desdites actions sur les petites collectivités rurales.

Le contexte de la décentralisation et de la fiscalité en Afrique de l’Ouest est en effet caractérisé par des collectivités territoriales rurales en très grande majorité (plus de 87% en Guinée, 85% au Mali, 84% au Burkina et 82% au Sénégal) qui exercent très faiblement leurs compétences faute de ressources humaines et financières adéquates. Or, les ressources propres de ces collectivités sont très limitées du fait de la faiblesse de l’assiette et du rendement de la fiscalité d’une part, et de l’irrégularité des ressources de transfert d’autre part.

Dans ce contexte, et afin de renforcer la capacité d’autogestion des communes rurales et d’améliorer la situation économique et sociale des populations concernées, le Fonds d’Equipement des Nations Unies (FENU) a développé une expérience pilote dénommée Système d’Analyse Financière et Institutionnelle des Collectivités Locales (SAFIC) dans trois pays à savoir la Guinée Conakry, le Mali et le Bénin.

Le SAFIC est une démarche concertée qui vise, grâce des instruments d’analyse,à saisir les problématiques liées à la gestion et à la gouvernance locales, notamment le fonctionnement organisationnel des collectivités, leur financement et la dimension économique de leur développement. Il repose sur des diagnostics (organisationnel, financier et économique), des consultations publiques et des plans d’actions établis à partir des pistes de réflexion identifiées avec les acteurs concernés.

Son expérimentation dans trois pays d’Afrique de l’Ouest (Guinée, Bénin, Mali) a permis de tester les instruments d’analyse et de diagnostic ainsi que les approches en matière de consultation publique locale sur des questions techniques souvent réservées aux spécialistes.

Principaux constats

L’expérimentation du SAFIC a été menée dans des communes rurales situées dans les zones d’intervention du FENU de ces trois pays et sélectionnées sur la base de critères différenciés de manière à ce que l’échantillon compte des communes dont les potentialités économiques et fiscales varient de bonnes à faibles.

Les principaux constats révèlent notamment que :

Au niveau de la mobilisation des ressources

• les recettes totales des collectivités rurales sont assez faibles au regard des enjeux et défis de la décentralisation, avec une situation diversifiée d’un pays à l’autre : En dehors des communes de l’échantillon du Mali dont les recettes totales moyennes par habitant par an dépassent les 2$US (1 176 FCFA)[1], les recettes totales moyennes des communes du Bénin et de la Guinée sont largement en dessous de ce niveau (1$US au Bénin et 0.25$US en Guinée). Cette situation s’explique par l’existence au Mali, contrairementà la Guinée et au Bénin, d’un dispositif pérenne d’appui financier aux collectivités locales qui a permis aux communes de bénéficier de transferts financiers importants pour la réalisation des investissements. Ces transferts varient entre 93% et 66% des recettes totales des communes maliennes étudiées.
• la faiblesse des recettes propres est la conséquence du faible rendement de la fiscalité locale au niveau des trois pays, même si les collectivités de l’échantillon du Bénin ont un niveau de mobilisation des ressources plusélevé que celui des autres pays : le ratio recettes propres/ recettes totales est en moyenne de 289 FCFA (0.56$US) au Bénin, contre 269 FCFA (0.52$US) au Mali et 105 FCFA (0.20$US) en Guinée.

On note la très grande faiblesse de la fiscalité locale en Guinée : le ratio recettes propres par habitant par an est en moyenne de 105 FCFA, soit 0.20$US avec une variation allant de 170 FCFA (0.33$US) par habitant, le niveau le plus élevé,à 52 FCFA (0.10$US), le niveau le plus faible.

Au Mali, l’apport financier de l’ANICT ne doit pas cacher la réalité, à savoir que les recettes propres locales sont très faibles. En effet, le ratio recettes propres par habitant par an est en moyenne de 269 FCFA, soit 0.52$US par habitant par an avec une variation allant de 408 FCFA par habitant (soit 0.79US), le niveau plusélevé, à 78 FCFA (soit 0.15$US), le niveau le plus faible. L’appui financier considérable aux communes pour la réalisation d’infrastructures de services n’a en effet pas contribué à l’amélioration des recettes propres; bien au contraire, la plupart des communes de l’échantillon du Mali ont connu une baisse de leurs recettes propres alors même qu’elles ont réalisé des investissements avec l’appui financier de l’Etat. L’analyse a montré que les communes concernées sont celles qui n’ont pas mis à profit cette opportunité pour organiser un système de mobilisation de ressources conséquent et qui se sont plutôt contentées des transferts financiers. À l’inverse, la commune de Pel Maoudé connaît une évolution constante de ses recettes propres sur la période en raison des mesures qu’elle a prises en matière de relance de la fiscalité et qui ont amené le citoyenà contribuer plus facilement dans la mesure où ce dernier a vu des services concrets offerts par la mairie.

• le rendement dérisoire des impôts et taxes gérés par les services déconcentrés de l’Etat explique également la faiblesse des recettes des collectivités locales. Les recettes gérées par les services concernés cons - tituent en effet au plus 2% des recettes propres des CRD en Guinée[2] et ont, au Mali, un rendement quasi nul. Cette faiblesse est liée au manque de concertation entre la commune et les services financiers déconcentrés, d’où le non-reversement de la part revenant à la commune sur les impôts recouvrés, l’irrégularité des activités de recensement fiscal et de suivi de recouvrement, etc.

Au niveau de l’exécution des dépenses

• contrairement aux communes des échantillons du Mali et de la Guinée, celles du Bénin fournissent un niveau dérisoire de services aux citoyens : ratio dépenses de services/dépenses totales de 8% en 2003 contre 33% en Guinée et 35% au Mali. Cette situation s’explique, d’une part, par la taille plus importante des communes du Bénin (en moyenne 81 000 habitants contre 20 000 habitants au Mali et 18 000 habitants en Guinée) qui disposent de services communaux plus organisés et donc de dépenses de fonctionnement plus importantes et, d’autre part, du fait que ces communes étaient toutes en phase de démarrage et ne jouissaient pas encore de soutien financier[3].

Le tableau ci-après présente la situation des communes des trois pays relativement aux principaux indicateurs de performance de gestion.

Il ressort de ces constats que la faiblesse des ressources financières des collectivités locales et la qualité médiocre des prestations offertes aux citoyens découlent pour une bonne part de dysfonctionnements organisationnels qui ne leur permettent pas de jouer pleinement leurs rôles dans le cadre de la maîtrise de leurs finances et de la promotion de l’économie locale, notamment :

• une organisation peu adaptée aux missions des collectivités décentralisées et caractérisée par des services communaux très faiblement organisés (extrême faiblesse des moyens humains et matériels) et un niveau de fonctionnement médiocre; cette situation explique bon nombre de dysfonctionnements identifiés ;
• des faiblesses dans l’élaboration du budget et le suivi de son exécution : faiblesse des méthodes de prévision des recettes et dépenses, déficit de concertation lié à l’inexistence d’une planification du processus budgétaire impliquant toutes les parties prenantes (chefs de services communaux, responsables de services déconcentrés, société civile), faiblesse du rôle des communes dans le suivi de l’exécution du budget et insuffisance des relations entre celles-ci et les services déconcentrés intervenant dans leur vie financière (service des Impôts, service du Trésor, etc.), faiblesse du rôle des organes élus (conseil communal, commission budgétaire) en matière de contrôle budgétaire, insuffisance de rigueur des services de tutelle dans l’exercice des contrôles requis en matière d’approbation du budget. Cette situation explique l’adoption de budgets peu adaptés au contexteéconomique réel des collectivités locales ;
• des faiblesses dans le dispositif même de la fiscalité locale liées aux inconvénients du système de partage des impôts, à l’octroi aux collectivités locales de ressources d’assiette étroites et difficilement mobilisables. A cetégard, l’exemple du régime financier des collectivités locales du Mali est assez édifiant puisqu’on y retrouve une multiplicité d’impôts et taxes locaux que les collectivités n’arrivent pas à mobiliser.

Le SAFIC a démontré qu’en réalité il y a dans les communes concernées quelques potentialités de ressources, si modestes soient-elles. Ces potentialités sont liéesà l’existence d’atouts physiques au plan agricole, de ressources naturelles exploitées (mines, forêts, etc.) et d’infrastructures marchandes (marchés, gares routière) à effet polarisant. Mais, celles-ci sont, pour diverses raisons, faiblement mises en valeur et exploitées.

Une évaluation sommaire des gisements de ressources locales découlant des potentialités économiques identifiées dans les collectivités concernées a permis d’apprécier d’un part le niveau du potentiel de ressources et d’autre part lesécarts entre différentes catégories de collectivités.

L’analyse du rendement actuel de la fiscalité au regard du potentiel fiscal théorique simulé et du rendement potentiel des impôts et taxes entraînants (principaux impôts et taxes) perçus au profit des communes a révélé l’importance des écarts qui existent entre les ressources actuellement mobilisées et le rendement potentiel découlant du cadre légal en place. En effet, la plupart des collectivités locales étudiées mobilisent très faiblement leur potentiel fiscal ; les recettes actuellement mobilisées sont loin d’atteindre les 20% du potentiel de ressources, même dans les hypothèses les plus réalistes de l’assiette fiscale. Dans les communes de l’échantillon de la Guinée, les recettes actuelles constituent en moyenne moins de 5% du potentiel de ressources simulées contre 20% en moyenne pour les communes de l’échantillon du Mali.

En dehors des raisons évoquées ci-dessus et qui expliquent le faible rendement de la fiscalité locale, il faut également noter l’étroitesse du gisement fiscal dans certaines collectivités locales, liée à une répartition inégale des potentialitéséconomiques mais aussi aux contraintes de développement économique des zones concernées dont les plus importantes portent en général sur :

• l’inexploitation ou la sous-exploitation de potentialités agricoles parfois considérables. La non-maîtrise de l’eau (inondation en période d’hivernage et pénurie pendant la saison sèche) est vécue par les populations comme une contrainte majeure au développement de l’agriculture, principal secteur d’activité économique dans les localités concernées;
• le non aménagement et parfois la non-appropriation par les collectivités des marchés hebdomadaires, lieux de concentration de l’essentiel des activités économiques en zones rurales, alors qu’ils constituent les principaux facteurs de polarisation de l’espace et des opportunités de revenus pour les populations (commercialisation des produits agricoles) et une filière importante de recettes pour les communes (perception de loyers et droits divers). En Guinée notamment, la plupart de ces marchés sont difficiles d’accès et souvent enclavés en saison pluvieuse et leur gestion échappe en général aux CRD ;
• la faible intégration des activités de production, de transformation et de commercialisation et l’inexistence d’un réseau de marchés intégrant les zones de production importantes aux zones de commercialisation.

Cette situation est essentiellement due à l’inexistence d’une politique cohérente de valorisation des potentialités économiques disponibles pour la promotion d’activités susceptibles de constituer des opportunités de revenus pour les populations et une base de ressources pour les collectivités locales.

Conclusions et leçons tirées des expériences du SAFIC

A la lumière de tous ces constats et des analyses ainsi que des acquis, l’expérimentation du SAFIC a permis de tirer les principales conclusions suivantes, qui constituent en quelque sorte les conditions nécessaires à l’amélioration des finances et de la gestion des collectivités locales :

1. L’existence d’une organisation minimale des collectivités locales (services et personnel propres) est fondamentale pour une gestion efficiente et un développement local. L’exemple de la Guinée, où les collectivités rurales ne disposent d’aucun service ni de personnel technique propres, a montré les limites des programmes d’appui au développement desdites collectivités.
2. L’existence d’une base d’information minimale sur laquelle pourront s’appuyer les responsables de la gestion des collectivités locales puisque« gérer c’est d’abord connaître et apprécier en vue de bien prévoir ». L’organisation et la tenue par les collectivités locales elles-mêmes d’information de base sur les ressources de leur ressort territorial constituentà coup sûr une avancée dans la maîtrise de leurs ressources étant donné qu’elles pourront disposer de moyens pour contrôler les services de recouvrement et jouer un rôle plus important dans la mobilisation de leurs ressources ;
3. Malgré les efforts accomplis, le système de fiscalité locale n’est pas encore suffisamment adapté aux réalités des collectivités locales, notamment celles rurales. Cette inadaptation de la fiscalité explique en partie le faible niveau des recettes propres recouvrées au Mali, notamment dans la commune de Socoura qui dispose pourtant d’un noyau urbain significatif. En effet, le régime fiscal des collectivités locales, tel qu’il ressort des textes de lois au Mali, comporte de nombreux impôts à caractère rural, difficiles à mobiliser et de rendement dérisoire en milieu urbain alors que la plus grande partie du gisement fiscal est concentré au niveau du parc immobilier urbain assez densifié dans la plupart des régions du Mali. Aussi, une simplification et dans la mesure du possible une forfaitisation de la fiscalité locale dans l’objectif d’une plus grande décentralisation fiscale, permettra aux collectivités de jouer un rôle plus important dans la mobilisation des ressources et de mener une stratégie de recouvrement adaptée à leurs moyens.
4. La grande diversification des filières de ressources ne suffit pasà améliorer les recettes propres des collectivités rurales. Encore faut-il que ces impôts/taxes aient un rendement acceptable et ne soient pas trop nombreux et dispersés au risque d’entraîner des charges de gestion disproportionnées avec leurs produits. Malgré la multiplicité des impôts et taxes au profit des collectivités locales maliennes, leurs recettes demeurent faibles.
5. Le potentiel de ressources des collectivités rurales se situe essentiellement au niveau des activités et des équipements marchands (marchés, gares routières, abattoirs et autres infrastructures génératrices de revenus) qui concentrent l’essentiel des activités économiques. Une maîtrise de la gestion desdits équipements permettra aux collectivités de diversifier et d’améliorer considérablement leurs ressources.
6. Les collectivités rurales ne sont pas toutes démunies. Plusieurs d’entre elles disposent dans une certaine mesure de potentialités économiques qui, pour diverses raisons, sont sous-exploitées. Il existe une corrélation évidente entre population, potentiel fiscal et recettes recouvrées. L’existence d’infrastructures économiques est un facteur déterminant du potentiel de ressources et par conséquent des recettes des collectivités locales. C’est le cas de la commune de Socoura qui a, parmi les communes de l’échantillon du Mali, l’effectif de population le plus important mais qui dispose d’un potentiel relativement modeste avec le plus faible niveau de recettes propres. Il y a aussi l’attirance des populations vers les collectivités plus dynamiques parce que situées dans un bassin de production agricole, d’emplois ou de commercialisation. C’est le cas des collectivités de l’échantillon de la Guinée où les CRD situées dans les zones minières sont largement plus peuplées que les autres qui sont, elles, confrontées à l’exode de bras valides pour les travaux agricoles.
7. Un véritable développement économique local ne peut être engagé dans les seules limites des espaces ruraux que constituent les communautés rurales, vu les dynamiques socio-économiques à l’oeuvre dans les territoires des collectivités étudiées et la faiblesse de leurs ressources humaines et financières.

Dans l’exemple de la Guinée, les analyses du SAFIC ont montré, au regard des contraintes et de l’ampleur des défis qui concernent plusieurs collectivités à la fois et qui nécessitent des moyens et des efforts importants, les limites d’un véritable développement économique à l’intérieur des espaces ruraux que constituent les collectivités rurales de développement. Ainsi, l’approche en matière de promotion du développement économique local a consisté à créer une dynamique de coopération intercommunautaire (inter CRD) basée sur les « pôles de développement » ou « territoires de coopération inter CRD » ou encore« grappes de croissance » qui exploitent au mieux les opportunités socioculturelles, géographiques, historiques et économiques que deux ou plusieurs CRD partagent ensemble3. Cet exercice a permis d’identifier sept « pôles de développement » dans le cadre d’une approche participative et de mettre en place une stratégie d’actions durables en matière de développement économique local grâce à l’élaboration de plans d’actions de développement économique local. Ceci a amené le FENU à ajuster et à remodeler sa démarche, ses instruments d’investissement et en particulier le Fonds de Développement local (FDL) qui a été rendu disponible pour le financement des actions inter communautaires de développement économique.

8. Enfin, l’investissement en lui seul ne peut impulser une amélioration des finances locales. Il faut que celui-ci soit complété par des mesures d’accompagnement en matière de fiscalité, mais également au niveau de la gestion communale et de la gouvernance locale.

Au total, des marges considérables d’amélioration des ressources locales existent pour peu qu’un minimum soit mis en place en matière d’organisation, de procédures et de suivi. Les potentialités de ressources des collectivités rurales sont essentiellement situées au niveau des marchés qui concentrent l’essentiel des activités économiques.

Il est également apparu que la part de responsabilité de l’Etat dans la fai blesse des ressources des collectivités rurales étudiées est considérable. Il est possible pour l’Etat, avec un minimum de volonté politique, de mettre à la disposition des collectivités locales un niveau de ressources de transfert acceptable pour que celles-ci jouent les rôles qui leurs sont dévolus dans le cadre de la décentralisation.

L’un des objectifs institutionnels du SAFIC est d’aider les gouvernements à mieux appréhender la gestion communale, les finances locales et le développementéconomique local avec des instruments simples et adaptés au contexte local. Il s’agit de disposer d’éléments pertinents et convaincants susceptibles d’instaurer un véritable dialogue :

• d’une part, entre les citoyens et les décideurs locaux en ce qui concerne le niveau de services à fournir et les charges fiscales admissibles ;
• d’autre part, entre les collectivités locales et l’Etat en ce qui concerne la définition des moyens financiers à leur accorder pour leur permettre d’assumer pleinement les missions qui leur sont dévolues dans le cadre de la politique de décentralisation et en particulier la fourniture de services locaux aux citoyens.

En tant que tel, le SAFIC est perçu comme une démarche de négociation aux mains des collectivités locales pour promouvoir leur développement. Par rapport à l’Etat, il vise à contribuer à influencer le discours en matière de politique nationale concernant les ressources à accorder aux collectivités locales.