Afin de mieux accomplir sa mission de réduction de la pauvreté, le Fonds d’Equipement des Nations Unies (FENU) a connu depuis 1995 d’intenses et profonds changements. Aujourd’hui, le FENU est spécialisé dans deux domaines : le soutien aux investissements publics décentralisés (par le biais de la gouvernance locale) et le soutien aux investissements privés à petite échelle (par le biais de la micro-finance). Ces deux champs d’intervention permettent au FENU de garantir le meilleur impact possible sur la réduction de la pauvreté et de renforcer les capacités des partenaires nationaux et locaux.

Dans le domaine de la gouvernance locale, les investissements du FENU ont pour but d’encourager une approche axée sur les populations, de promouvoir la bonne gouvernance à l’échelon national et local, de renforcer les capacités humaines et institutionnelles, de diminuer la vulnérabilité et de protéger l’environnement. Les activités du FENU visent également à mobiliser des ressources financières additionnelles. Grâce à son soutien aux investissements publics décentralisés, le FENU poursuit l’objectif global de réduction de la pauvreté. Son souci principal est de fournir aux pauvres un meilleur accès aux infrastructures et aux services socio-économiques essentiels, dans les domaines de la santé et de l’éducation, des transports routiers, des marchés, de l’approvisionnement en eau et de la gestion des ressources naturelles. De plus, le FENU reconnaît qu’il est nécessaire d’encourager la participation au niveau local afin de permettre aux populations locales d’identifier les solutions appropriées. Il est impératif d’assurer la participation réelle des femmes aux processus de décisions, car ces décisions auront un impact sur leurs vies quotidiennes et sur le futur de leurs enfants et de leurs familles. Il est également essentiel d’oeuvrer à la participation de la société civile dans son ensemble et au renforcement des capacités des collectivités territoriales (gouvernements locaux) et des élus locaux afin que les investissements publics soient gérés dans l’intérêt de tous.

Le soutien du FENU aux investissements publics décentralisés exige le transfert de ressources financières aux collectivités territoriales—res- sources équivalentes à la base de recettes fiscales qui devraient revenir à ces administrations locales si les systèmes décentralisés d’imposition produisaient les résultats escomptés. L’objectif principal est de donner la possibilité aux collectivités territoriales (administrations infra-étatiques) et à leurs membres d’acquérir –grâce à l’apprentissage plutôt que par l’intermédiaire de procédures théoriques de transfert—le savoir et l’expérience nécessaires pour gérer les investissements publics décentralisés.

L’apprentissage sur le terrain recouvre plusieurs aspects : la participation des populations locales à la détermination de leurs priorités de développement ; la planification et budgétisation à l’échelon local; les adjudications transparentes avec obligation de rendre compte ; les procédures d’acquisition et d’entretien ; et le contrôle de qualité des travaux finis. Tout cela requiert la participation active des différents partenaires locaux : entreprises privées, organisations non gouvernementales et associations communautaires.

Vu la complexité des aspects de la pauvreté de nos jours, le FENU insiste sur les différentes dimensions de la complémentarité et du partenariat :

• La complémentarité entre les ressources internationales, nationales et locales dans le but de financer les investissements publics décentralisés ;
• La complémentarité entre les investissements décentralisés, les investissements sectoriels et les investissements communautaires, de façon à optimiser l’utilisation de ressources rares pour obtenir un impact maximum sur la réduction de la pauvreté ;
• La complémentarité entre les interventions des différents intervenants en tenant compte de leurs approches respectives.

L’avantage comparatif du FENU repose sur les petits investissements publics décentralisés qu’il pilote et sur l’utilisation de ces investissements, qui ouvre la voie à leur reproduction à plus grande échelle par d’autres partenaires du développement. C’est la raison pour laquelle nous attachons une grande importance à la complémentarité avec nos partenaires au développement.

Le Comité préparatoire du Cinquième Forum Africain (AGF-V) sur « La Gouvernance Locale pour la réduction de la pauvreté en Afrique », organisé par le Bureau pour l’Afrique du PNUD, avait demandé au FENU de préparer une note technique pour le Forum de Maputo en mai 2002. La contribution du FENU a permis de faciliter la mise en place d’une discussion structurée sur la comparaison des expériences nationales dans le domaine de la promotion de la gouvernance locale en tant qu’instrument de réduction de la pauvreté.

Le Forum a constitué une excellente plate-forme pour favoriser le dialogue entre les gouvernements africains, la société civile, les organisations non gouvernementales et les pays donateurs. Il a aussi permis d’atteindre un certain consensus sur l’état de la gouvernance au niveau national et local et ses relations avec la réduction de la pauvreté.

Enrichie des perspectives mises à jour lors du Forum, l’Unité de la Gouvernance Locale du FENU a élargi la note technique rédigée à l’occasion de cette conférence pour aboutir à ce document. Nous espérons qu’il encouragera davantage les échanges orientés vers l’action et les débats sur les relations fondamentales entre gouvernance locale et réduction de la pauvreté.

Normand Lauzon
Secrétaire exécutif,
Fonds d’Equipement des Nations Unies

L’approche du FENU en matière de réduction de la pauvreté doit être examinée, avec comme toile de fond, le discours international actuel sur la pauvreté. La Première partie de ce rapport analyse les éléments principaux de ce vaste débat. L’atténuation de la pauvreté est devenue au cours des dernières années une des plus hautes priorités du développement international. Simultanément, la définition de la pauvreté a évolué avec une meilleure compréhension de sa nature et de ses causes sous-jacentes.

Le chapitre 1 analyse les principaux cadres conceptuels actuels et les initiatives mises en place en vue de la réduction de la pauvreté. Il identifie quelques-unes des approches de réduction de la pauvreté adoptées par les principales institutions internationales ou organisations bilatérales. Fondés sur une compréhension nouvelle de la pauvreté et de ses facteurs sous-jacents, ces cadres et initiatives reflètent un consensus général sur les questions de pauvreté et les défis qui restent à relever dans ce domaine.

Le chapitre 2 met en lumière un certain nombre de questions-clés transversales : le caractère pluridimensionnel de la pauvreté; les relations entre décentralisation démocratique et pauvreté et entre pauvreté et environnement; le rôle de la société civile; l’importance des engagements politiques favorisant la gouvernance démocratique; le développement durable; le besoin de preuves factuelles pour établir les liens entre la décentralisation démocratique et la réduction de la pauvreté; et le rôle du partenariat et de la coordination.

Le chapitre 3 analyse deux dimensions conceptuelles fondamentales, la « pauvreté » et la « gouvernance locale », et étudie la thèse des avantages comparatifs de la gouvernance décentralisée dans la lutte contre la pauvreté. Il établit que, même si les résultats pratiques ne sont pas encore très probants, une plus grande participation des populations locales aux processus de décisions grâce à la décentralisation démocratique peut contribuer de façon significative à la réduction de la pauvreté.

La Deuxième partie revient sur l’objectif premier de réduction de la pauvreté à travers des programmes de développement local. Dans le domaine de la gouvernance locale, l’intervention du FENU est caractérisée par un modèle de construction de partenariats avec les gouvernements des différents pays participants, les élus locaux et les communautés. Cette partie présente également la pauvreté et ses causes déterminantes, telles que le FENU les conçoit, et sa stratégie de réduction de la pauvreté.

Le chapitre 4 examine, en abordant le cadre conceptuel général, les causes sous-jacentes et les hypothèses de base qui conduisent le FENU à aborder la réduction de la pauvreté par le biais de la gouvernance locale et l’appui aux collectivités territoriales. Tout en reconnaissant le caractère pluridimensionnel de la pauvreté, la programmation du FENU répond directement à trois dimensions principales de la pauvreté ou trois différentes formes de privations : la pauvreté en tant que manque de pouvoir ou impuissance, la pauvreté en tant qu’accès insuffisant aux services sociaux de base, et la pauvreté en tant que conditions d’existence précaire, vulnérabilité aux risques environnementaux et accès insuffisant aux infrastructures. Menée en étroite collaboration avec le PNUD et les gouvernements des pays partenaires, l’approche du FENU vise à réduire la pauvreté en démontrant que des structures institutionnelles solides à l’échelon local, associées à davantage d’opportunités économiques, peuvent conduire des moyens d’existence soutenables et renforcer la participation des pauvres à la vie politique et aux processus décisionnels.

Le chapitre 5 met l’accent sur les perspectives clés de la pauvreté et de la gouvernance locale en insistant notamment sur les avantages comparatifs des élus locaux dans la conception, la gestion, le contrôle et le suivi des mesures et des initiatives de développement local visant à alléger la pauvreté. Au sein des jeunes démocraties, indépendamment d’une mise en oeuvre totale ou partielle des réformes de la décentralisation, les initiatives du FENU ont un caractère expérimental. Elles cherchent à mieux définir le rôle des collectivités territoriales dans la maîtrise d’ouvrage du développement local et la réduction de la pauvreté; à soutenir la décentralisation administrative et politique, à encourager l’impact de la gouvernance locale sur le service public; à développer les institutions ; et à renforcer les capacités locales et la décentralisation fiscale.

Le chapitre 6 définit les caractéristiques essentielles du cadre d’action du FENU. Un outil stratégique souple, le « Programme d’Appui au Développement Local » (PADL) mis au point par le FENU, entend aborder de manière cohérente l’ensemble des questions du développement local, la gestion décentralisée des ressources naturelles, la planification et le financement décentralisés. Il vise aussi à fournir aux administrations locales les subventions globales nécessaires aux investissements publics. L’approche globale est fondée sur un nombre d’éléments intégrés comme : les réformes indispensables, qui, en tant que conditions préalables et mesures d’accompagnement, sont conçues pour créer un environnement général transparent et favorable; les différents éléments complémentaires de la gouvernance locale (à savoir, le transfert de pouvoir au niveau local, la promotion de l’économie locale et la gouvernance sociale locale) comme aussi leurs résultats attendus (à savoir, le renforcement des capacités locales et le développement des institutions locales). L’adoption d’une démarche d’apprentissage graduelle permet de cibler les plus démunis et d’aborder de manière flexible l’éventail des conditions actuelles de pauvreté ou du processus d’appauvrissement.

Le chapitre 7 aborde les questions générales liées aux résultats durables de la démarche du FENU et sa contribution à la consolidation des institutions. La gouvernance locale est certainement en mesure de lutter contre la pauvreté, mais elle reste profondément influencée par les dynamiques macroéconomiques et par les orientations générales de la politique nationale. Ces restrictions englobent les macro-problèmes, les problèmes méthodologiques et l’interprétation du contexte institutionnel. Le chapitre essaie ainsi de répondre de manière positive au questionnement concernant le rôle de la gouvernance locale, grâce aux instruments de la décentralisation, dans l’amélioration les conditions des plus démunis.

La conclusion étudie les contributions actuelles et potentielles de l’approche du FENU à la réalisation des Objectifs de Développement du Millénaire et la Stratégie de Réduction de la Pauvreté. L’annexe présente des informations détaillées sur les programmes actuels de gouvernance locale soutenus par le FENU, en collaboration avec d’autres partenaires.