Le sujet de ce livre est la gouvernance environnementale locale et la gestion décentralisée des ressources naturelles. Ses objectifs sont multiples et complémentaires: arriver à une meilleure compréhension des réflexions et des débats actuels sur les problèmes de l'environnement; revenir sur les leçons apprises à ce jour à partir des projets passés et présents du FENU; positionner le FENU dans le contexte plus large des politiques environnementales retenues par les principaux bailleurs de fonds, et y définir son rôle spécifique; et enfin, tracer les grandes lignes d'échanges et de débats futurs, débouchant sur des actions concrètes.

Au cours des dernières années, l'attention portée à la dégradation ou à la destruction des ressources de la planète s'est faite plus pressante, et, parallèlement, les problèmes d'environnement ont été portés au premier plan, en particulier dans les pays en voie de développement. Un des buts poursuivis par les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) - un programme proposé par les dirigeants mondiaux lors du Sommet du Millénaire des Nations Unies, puis adopté par l'Assemblée Générale en Septembre 2000 - est d'arriver à une durabilité de l'environnement; son objectif spécifique est que les principes du développement durable deviennent partie intégrante des politiques et programmes nationaux, et d'inverser l'érosion des ressources naturelles.

En réaffirmant le principe selon lequel gouvernance et développement durable sont indissolublement liés, le Sommet Mondial sur le Développement Durable tenu en 2002 à Johannesburg avait mis en évidence l'importance d'un cadre institutionnel viable, acceptable et robuste, depuis l'échelon local jusqu'à l'échelon international, pour servir de base à un développement donnant la priorité aux générations futures. Par la suite, le Plan de Mise en Oeuvre du Sommet Mondial a insisté sur le rôle des gouvernements locaux dans la mise en oeuvre du programme 'Action 21' et des recommandations du Sommet. Il a aussi fortement encouragé la création de partenariats dans, et entre, les autorités locales, les autres niveaux de gouvernement et l'ensemble des parties prenantes, comme moyen de promouvoir le développement durable. Le Fonds d'Equipement des Nations Unies (FENU), dans le cadre de son mandat de réduction de la pauvreté dans les Pays les Moins Avancés (PMA), est pleinement engagé dans la mise en oeuvre des recommandations du Sommet Mondial et dans la poursuite des Objectifs de Développement du Millénaire.

La spécialisation du FENU recouvre actuellement deux champs d'action, le soutien aux investissements publics décentralisés (par le biais de la gouvernance locale), et le soutien aux petits investissements privés (par le biais de la micro-finance). En ce qui concerne la gouvernance locale, les projets du FENU visent à promouvoir la bonne gouvernance aux niveaux national et local, à renforcer les capacités humaines et institutionnelles, à réduire la vulnérabilité des pauvres, et à protéger l'environnement.

Le FENU a un cadre stratégique axé sur les résultats, dont un des buts vise spécifiquement à " améliorer l'accès durable des pauvres aux infrastructures de base et aux services publics, ainsi qu'aux opportunités de moyens d'existence fructueux, par le moyen d'une bonne gouvernance locale et d'une gestion améliorée des ressources naturelles ". Le FENU dispose d'un avantage comparatif dans la réalisation de petits projets pilotes d'investissement public décentralisé, et dans la préparation à leur réplication, à plus grande échelle, par d'autres partenaires du développement.

Le présent ouvrage, qu'il convient de lire en parallèle avec le livre du FENU consacré à la gouvernance locale et à la réduction de la pauvreté sous le titre 'Le Pouvoir des Pauvres', repose sur une approche d'apprentissage concret: analyser la réflexion et le débat actuels sur les questions d'environnement, de façon à édifier un cadre stratégique cohérent et identifier un certain nombre d'options stratégiques appropriées. Les principaux éléments de cet ouvrage, qui avaient été présentés lors d'un atelier à Cotonou, au Bénin, en 2000, ont fait l'objet de discussions par des conseillers techniques, chargés de programme et coordinateurs nationaux de projets du FENU en Afrique de l'Ouest et à Madagascar. Des membres du personnel de l'Unité de la Gouvernance Locale et des experts extérieurs ont proposé des commentaires abondants sur une version révisée du document. Les approches proposées ciaprès ont d'ores et déjà engendré un cadre conceptuel qui est à l'origine de plusieurs projets FENU récents.

Nous sommes, au FENU, pleinement engagés par la déclaration politique du Sommet Mondial de 2002, selon laquelle " l'élimination de la pauvreté, le changements des modes de consommation et de production, ainsi que la protection et la gestion viable des ressources naturelles nécessaires au développement économique et social sont des objectifs primordiaux du développement durable et en sont aussi les conditions préalables ". De même, nous partageons sans réserve l'opinion selon laquelle le manque de protection effective de l'environnement et de soutien au développement humain est dû, dans une large mesure, à l'absence de cadres cohérents et intégrés de développement durable, tant au niveau local que global.

Au niveau local, le soutien apporté par le FENU à la gouvernance locale contribue à la poursuite d'une approche mieux équilibrée et pluscomplète, prenant en compte les questions politiques, économiques, sociales et écologiques.

Les projets du FENU sont ainsi appelés à avoir un impact considérable s'ils appliquent de façon constante le principe de la gouvernance environnementale locale et s'ils font appel à des paradigmes environnementaux éprouvés, pour soutenir les moyens d'existence à l'échelon local et réduire la pauvreté.

Kadmiel Wekwete
Directeur, Unité de la Gouvernance Locale
Fonds d'Equipement des Nations Unies

Le présent ouvrage entend montrer que des mécanismes locaux de gouvernance environnementale appropriés sont susceptibles de favoriser des pratiques de gestion des ressources naturelles qui améliorent la productivité des économies rurales locales et augmentent la croissance économique. Mais, que ces même mécanismes sont aussi capables d'améliorer la prise de conscience de l'importance des questions environnementales, d'accroître le sens de responsabilité au niveau local et de renforcer la démocratie locale.

La première partie s'intéresse aux principaux éléments du débat actuel sur les questions d'environnement et de développement durable. Dans le chapitre 1, la dégradation de l'environnement et l'épuisement des ressources naturelles sont considérés à la fois le résultat et l'origine de facteurs nombreux et complexes. Les facteurs écologiques tels que manque d'eau, déforestation, épuisement des sols et ainsi de suite, se font sentir cruellement sur les moyens d'existence locaux, menaçant la survie des ruraux pauvres qui sont dépendants des ressources. Les relations entretenues par les populations rurales avec leurs ressources naturelles renouvelables productives sont également affectées par les cadres législatifs et réglementaires en vigueur. L'affirmation, par ces cadres juridiques, du rôle prépondérant de l'Etat central dans le domaine foncier, a réduit les motivations des usagers à protéger leurs ressources naturelles, déstabilisé les systèmes fonciers et de mise en valeur préexistants, et aggravé l'état général d'insécurité foncière. Dans une situation où pauvreté et environnement sont inextricablement liés, la montée de conflits graves portant sur le contrôle et l'utilisation des ressources naturelles rend les producteurs locaux de plus en plus vulnérables.

Le chapitre 2 passe en revue diverses questions à caractère transversal qui nourrissent le débat actuel sur l'utilisation et la gestion durables des ressources naturelles. On y trouvera également une analyse de certains aspects de l'approche adoptée par les principaux bailleurs de fonds et les gouvernements des pays en voie de développement en ce qui concerne l'environnement. Le caractère fondamental du concept de " gouvernance environnementale locale " est mis en évidence: ce concept, partie intégrante d'une notion plus large de " gouvernance locale " ou de " gouvernance démocratique ", définit la capacité des partenaires locaux du développement - et plus spécifiquement des autorités locales élues - à organiser leurs relations avec leur environnement physique à la lumière des principes de participation, transparence, efficacité, justice et reddition de comptes. La dernière décennie a été marquée par une reconnaissance croissante du fait que de nombreux problèmes environnementaux trouvent leur origine dans des carences institutionnelles et une mauvaise gouvernance, et qu'une gouvernance décentralisée et démocratique constitue la clé du développement durable et de la réduction de la pauvreté. Cependant, en dépit d'un contexte légal favorable à l'implication directe des communautés locales dans la gestion de l'environnement et à la définition de rôles environnementaux nouveaux pour les collectivités territoriales et les communautés locales, la délégation de responsabilités de gestion environnementale aux autorités et communautés locales a eu des résultats mitigés. Il apparaît un besoin d'approches créatives, reflétant une compréhension mieux équilibrée des nombreuses et complexes facettes des problèmes liés à l'environnement, et adoptant une démarche plus holistique, guidée par des stratégies trans-sectorielles.

La seconde partie passe en revue les principaux aspects de la politique du FENU en matière d'environnement, et identifie les défis à venir. Le chapitre 3 est un exposé des aspects environnementaux du Programme d'Appui au Développement Local (PADL), un instrument stratégique souple que le FENU a élaboré et offrant un vaste champ d'action en appui au développement local ainsi qu'à la planification et au financement décentralisés. Les approches utilisées dans les anciens projets permettent de retenir un certain nombre de leçons, telles que la nécessité de créer les conditions sociales et institutionnelles permettant l'application de solutions techniques données. Pour le FENU, les questions environnementales ne constituent pas un thème à part, mais une question horizontale qu'il est nécessaire d'intégrer dans tout système de planification stratégique et de processus décisionnel complet. En termes de gouvernance environnementale locale, les PADL comportent trois composantes distinctes mais complémentaires - institutions, cadres réglementaires et technologies - permettant de prendre en compte la complexité des questions environnementales actuelles. Dans la mesure où les institutions sont des instruments cruciaux dans le processus de développement, les PADL doivent soutenir la légitimité des partenaires institutionnels locaux (institutions gouvernementales locales aussi bien qu'associations villageoises, groupements d'usagers, organisations non gouvernementales et secteur privé) dans le cadre de politiques de décentralisation. Les PADL doivent contribuer à fournir à ces partenaires une assise légale, à ce que leur soient dévolus les pouvoirs discrétionnaires nécessaires, et à ce qu'ils jouent un rôle moteur par rapport à l'environnement. Le FENU se trouve face au défi majeur que représente l'appui à la formulation et à la mise en oeuvre de mesures législatives locales et de cadres réglementaires favorables à la délégation de l'autorité, et permettant un transfert effectif en faveur des autorités locales et des organisations de la société civile de responsabilités environnementales. Les PADL devront soutenir les collectivités territoriales en leur fournissant l'information nécessaire sur les technologies et les pratiques appropriées à leur environnement.

Le chapitre 4 présente la perspective du FENU en matière institutionnelle, en insistant sur deux questions institutionnelles distinctes mais complémentaires: le besoin d'une architecture organisationnelle adéquate (institutions/organisations) et celui de dispositions institutionnelles solides (institutions/normes). L'objectif général des PADL est de définir et de mettre en oeuvre une stratégie institutionnelle cohérente et durable, qui aboutisse à conférer aux collectivités territoriales/ gouvernements locaux une responsabilité accrue, et à les inciter à agir et à fonctionner de manière collective. Dans le domaine des institutions/organisations, les PADL sont en mesure de contribuer efficacement à la création et/ou à la consolidation d'entités formelles ou informelles capables de définir, de négocier et d'appliquer des initiatives environnementales cohérentes. Les PADL sont nécessairement appelés à impliquer différents acteurs institutionnels et à se focaliser sur les processus évolutifs qui permettront de préciser leurs rôles interactifs et leurs fonctions. Dans le domaine des institutions/normes, les PADL apporteront leur soutien à l'institutionnalisation de procédures et de mécanismes environnementaux, et à l'incorporation des principes démocratiques dans les cadres réglementaires régissant les systèmes fonciers locaux. Le même chapitre aborde le sujet du renforcement des capacités des partenaires locaux : l'hypothèse de base est que tout transfert de compétences et de ressources en direction des collectivités territoriales décentralisées doit s'accompagner d'efforts substantiels de renforcement des capacités locales, tant techniques que de gestion.

Les PADL viennent en appui à l'idée selon laquelle la planification de mesures visant à protéger, réhabiliter et gérer les ressources naturelles n'est qu'une partie d'un système plus large et plus cohérent de planification, centré sur la réduction de la pauvreté. Le chapitre 5 souligne ainsi l'importance des procédures de planification du développement local et du Fonds de Développement Local (FDL), c'est-à-dire d'un instrument financier destiné à soutenir l'investissement par les collectivités territoriales en matière de développement local et de réduction de la pauvreté. Les collectivités territoriales n'y sont éligibles que si elles remplissent certaines conditions, parmi lesquelles la préparation participative de plans de développement cohérents et adaptés à leurs besoins, qui devraient, dans le meilleur des cas, comporter une section environnementale spécifique. Ainsi armés des procédures et mécanismes appropriés, et soutenus par les PADL, ensembles avec les communautés locales (organisations paysannes, groupements d'usagers, etc.), les collectivités territoriales seront en mesure de planifier, financer et superviser directement toute une série d'activités conduisant à une meilleure protection, réhabilitation et utilisation des ressources naturelles tout en améliorant la productivité de leur exploitation. Les PADL peuvent soit fournir à un gouvernement local un financement unique pour l'ensemble de ses investissements, soit recourir à un fonds environnemental parallèle - ou 'guichet vert' - destiné à couvrir spécifiquement les problèmes environnementaux. (On recourt plutôt à cette dernière solution en cas de dégradation particulièrement marquée des écosystèmes ou de fragilité des ressources naturelles, et/ou dans le cas où les populations locales, du fait de leur pauvreté et du manque de services sociaux de base et d'infrastructures, sont peu enclines à accorder une priorité aux investissements environnementaux). Les systèmes de planification environnementaux mis en place par les PADL privilégient des mécanismes de communication ascendants, permettant aux priorités des collectivités territoriales et des communautés locales de s'exprimer et d'influencer les orientations à l'échelon régional et national.

La conclusion souligne l'engagement sans réserve du FENU en matière de contribution à la durabilité des moyens d'existence, et à la réduction de la pauvreté. De nombreux encadrés donnent des informations plus détaillées sur les politiques et les résultats des recherches en cours comme aussi des exemples à partir des projets actuels FENU. Les PADL viennent en appui à la conception selon laquelle les ressources naturelles, à condition d'être convenablement gérées, peuvent apporter une contribution substantielle à la croissance durable. Les interventions relatives à la gestion des ressources naturelles (GRN) constituent un élément essentiel de tout processus durable de réduction de la pauvreté; en effet, l'amélioration de la productivité qui en résulte améliore les moyens d'existence ruraux, la sécurité alimentaire et le recours aux mécanismes de marché.

Les annexes fournissent des exemples de technologies durables utilisées en matière de gestion des ressources naturelles, conçues pour sou9 tenir les économies locales et réduire la pauvreté. Il revient aux PADL de soutenir la dissémination de ces technologies et d'en faciliter l'adoption, sous réserve qu'elles soient conformes aux besoins des communautés paysannes pauvres, adaptées aux variations saisonnières de la demande de main d'oeuvre, et résistantes aux risques divers. Les investissements les plus importants devraient porter sur les ressources en eau et leur gestion, la gestion des eaux de ruissellement, la fertilité des sols, les mesures anti-érosives, l'intensification agricole, la production et la santé animales, les pâturages, les activités rurales non agricoles et forestières, la pisciculture, l'éco-tourisme et la diversité biologique.