Préambule technique

Un para digme de développement institutionnel pour la budgétisation fonctionnelle

Ronald McGill, FENU

Principe

Dans son principe, la réforme de l’État se ramènerait à : a) la compréhension de ses fonctions actuelles et souhaitées et b) la traduction des fonctions souhaitées en :

• Des politiques, une législation et des règles,
• Des structures organisationnelles, le déploiement de fonctionnaires et leur formation, et
• Un cycle de planification et de budgétisation, des procédures administratives et des systèmes auxiliaires d’information.

C’est ce qu’on entend par un programme de développement institutionnel[4]. Le développement institutionnel est un processus qui a pour but de réaliser, localement, des réformes bien comprises et résolues, visant à faciliter le changement lui-même[5].

L’essentiel est que le contexte, les structures et les processus du développement institutionnel puissent remplir leurs fonctions et être mutuellement compatibles. Cela optimise le potentiel de fourniture efficiente et efficace d’équipements et de services. Si une partie du programme est en retard, ne « colle » pas, cette partie amenuise le potentiel de résultat intégral de l’institution particulière à réformer[6].

Le FENU a déterminé le potentiel de ce programme de développement institutionnel dans trois pays. Cette analyse était une condition préalable à remplir pour s’aventurer dans la problématique de la budgétisation fonctionnelle. Ces pays sont le Mozambique, le Yémen et l’Arménie. L’analyse a été menée à la fin de 2003 et au début de 2004.

1. Mozambique

Le contexte : politiques, législation et règles

La volonté du Mozambique d’atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) est, sur le plan politique, exprimée dans son Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) qui, dans le cas de ce pays s’appelle le plan d’action pour la réduction de la pauvreté (PARPA). Ce plan est mené sous l’égide du FMI, qui a approuvé un système de soutien budgétaire et qui fait bénéficier le Mozambique de la Facilité de croissance pour la réduction de la pauvreté (FCRP)[7]. Le PARPA est la stratégie qui régit les dépenses publiques consacrées à la réduction de la pauvreté. Il est intégré dans les cycles Ronald McGill, Fonds d’Équipement des Nati ons Uni es de planification et l’exécution. Il est mis en oeuvre par le plan économique et social annuel, ainsi que le budget de l’État. Il a été passé en revue en 2003[8]. Cet examen a amené à conclure notamment que :

• Les changements introduits dans la planification devraient viser à améliorer les choix des activités en établissant un ordre de priorité et en reliant plus étroitement les décisions prises et les résultats attendus.
• La déconcentration et la décentralisation des décisions publiques, notamment de planification, est un processus qui vise durablement à renforcer et à étendre la planification participative.

Faire de meilleurs choix en établissant des priorités et en les reliant aux actions, c’est bien là ce qu’on appelle la budgétisation fonctionnelle. Au plan national, le gouvernement s’est déjà engagé dans cette voie en développant le SISTAFE qui, notamment, cherche à exprimer le PARPA en processus harmonisés et cohérents, en instruments de planification pour l’allocation des ressources et la budgétisation par objectifs ou résultats. Une initiative pilote est en cours dans les ministères du plan et des finances et de l’éducation. Le deuxième point part de l’expérience locale de la planification (entendue au sens large) élaborée grâce au projet original de décentralisation du FENU à Nampula. Le Gouvernement mozambicain cherche désormais à suivre cette même démarche de budgétisation par les résultats, au niveau du district. Le nouveau projet FENU/PNUD offre l’occasion d’allier les principes du SISTAFE avec sa propre expérience, à ce jour, de la planification, du financement et de la participation communautaire au niveau du district. C’est ce qu’on examine plus bas, à propos du cycle de planification.

Outre le choix de ces politiques, des réformes de la législation commencent à avoir un effet sur la structure et le fonctionnement de l’État. La récente Loi sur les organes locaux de l‘État est un cadre qui définit bien les fonctions et l’organisation des provinces et des districts notamment. Deux aspects de cette loi concernent la planification :

• Les budgets des provinces et des districts indiquent des attributions précises de planification, de programmation et de gestion conformes aux nouveaux systèmes de gestion financière publique; le SISTAFE[9]; et
• La nécessité de coordonner les plans et les programmes avec les municipalités.

L’un des thèmes essentiels de ces politiques et de cette législation est d’appliquer un budget de résultats par un budget de programme (le SISTAFE étant alors à la fois le concept et le système d’information soutenant le « programme »). On reviendra à cette notion à propos du cycle de planification, plus bas.

Structures organisationnelles et déploiement de fonctionnaires

Dans le contexte ci-dessus, il est nécessaire d’envisager la restructuration ou la réforme organisationnelle de l’État. Il s’agit d’un processus à deux étapes, dont la première est un« itinéraire » fonctionnel de l’ensemble du système public. Il s’agit surtout d’une phase horizontale ou diagnostique. Le diagnostic cherche alors à définir les attributions de chaque organisation publique, d’en recenser les éléments qui sont éventuellement redondants pour retenir ceux qui sont essentiels et donc pour rationaliser l’ensemble des fonctions de l’État. Cela implique par exemple la suppression de certains ministères ou leur fusion, la création d’autres ministères en fonction de la nouvelle situation de développement[10]. Le Gouvernement mozambicain est attaché à cette réforme en deux étapes, découlant d’une analyse fonctionnelle. Il s’emploie actuellement à achever cet « itinéraire » fonctionnel de l’ensemble du système.

Avec ce diagnostic, et une fois défini et convenu l’ensemble des fonctions, la voie est libre pour une restructuration organisationnelle détaillée, le déploiement des fonctionnaires et les propositions de formation. C’est la dimension verticale de la réforme de l’État. Ici, par exemple, un nouveau cycle de planification devient dépendant des organisations responsables de son exécution[11]. Ainsi, idéalement, non seulement le Ministère est restructuré, maiségalement l’administration au niveau territorial et local qui appliquera ce cycle de planification (dans le cas du Mozambique, il s’agit des provinces, des districts et des municipalités).

À la perspective de la décentralisation, le point normal d’entrée du FENU au niveau des administrations locales est (de plus en plus) élargi au niveau intermédiaire, celui des régions et des provinces, mais aussi au niveau du ministère central « parent ». Il s’agit d’assurer le succès pratique de la décentralisation de la planification qui dépend souvent du soutien et des réactions des niveaux d’administration situés au-dessus du niveau local.

Le gouvernement, au Mozambique, s’oriente vers cette deuxième phase, verticale, de la restructuration avec l’appui de divers donateurs. C’est notamment le PNUD qui finance la réforme du Ministère de l’administration publique. Étant donné le contexte des politiques et de la législation, c’est dans cette phase de la restructuration que doit fonctionner le nouveau cycle de planification.

Le cycle de planification

Les conditions institutionnelles techniques préalables à une planification et une budgétisation sont en place au niveau du contexte et des structures. Le cycle de planification luimême doit comprendre trois éléments, comme suit :

• Établir le lien entre la définition, par le gouvernement, de la pauvreté (de l’optique des OMD) et sa stratégie de réduction de la pauvreté (PARPA);
• La mise en correspondance des dépenses publiques et du PARPA, par un programme structuré, c’est-à-dire par un budget fonctionnel (SISTAFE);
• La conversion des objectifs nationaux de réduction de la pauvreté (PARPA) en une budgétisation ciblée (SISTAFE), à l’aide d’un cycle de planification dans les districts, les municipalités et les provinces, dont il est rendu compte localement.

C’est cette « conversion » qui présente pour le FENU deux possibilités intéressantes. D’abord, comme on l’a vu plus haut, le nouveau projet FENU/PNUD de« décentralisation » offre la possibilité de conjuguer les principes du SISTAFE avec sa propre expérience acquise à ce jour en matière de planification, de financement et de participation communautaire au niveau du district. Ensuite, durant la mission dépêchée au Mozambique en septembre 2003, on a proposé d’étendre ce « concept » de conversion pour y inclure la mise à l’essai de la budgétisation fonctionnelle dans un contexte urbain (municipal) et un contexte rural (conseil de district). Cette proposition a été bien accueillie par le coordonnateur du SISTAFE.

On trouvera au chapitre 5, plus loin, l’analyse des progrès réalisés depuis.

2. Yémen

Le contexte : politiques, législations et règles

Au regard des trois éléments essentiels du développement institutionnel : a) les politiques et la législation, b) les organisations qui en résultent et c) les processus de leur fonctionnement, le Yémen a un avantage par rapport à de nombreux autres pays en développement comparables, celui de s’être doté d’une loi concernant les autorités locales, la Loi no 4 de 2000. Les paramètres de fonctionnement, d’organisation et de planification que définit cette loi conditionnent la première vague d’expérimentation de la planification décentralisée du développement local, grâce au programme de soutien à la décentralisation et au développement. Les principaux éléments de cette loi doivent être bien compris.

Principaux éléments de la loi du point de vue de la planification et de la budgétisation

L’article 4 de la loi dispose que « le système d’autorité locale repose sur le principe d’une décentralisation administrative et financière et celui d’un élargissement de la participation populaire aux décisions et à la gestion des problèmes locaux dans les domaines du développement économique, social et culturel. Cela est rendu possible par des conseils locaux élus qui proposent des programmes, plans et budgets d’équipement ». Les mots essentiels ici sont ceux de « décentralisation », de « participation populaire » et de« programmes, plans et budgets d’équipement ». On peut donc estimer que l’ensemble du cycle plan-budget repose sur le principe de la participation populaire.

Le conseil du gouvernorat

Le gouvernorat est, au Yémen, l’équivalent d’une province ou d’une région. C’est un niveau d’administration qui se situe entre l’administration centrale et les districts. L’article 19 de la loi dispose que « le conseil local de gouvernorat » étudie les projets de plans détaillés au niveau du gouvernorat et supervise leur exécution. Il supervise et contrôle le travail des conseils de district … En particulier au titre du paragraphe 1 de l’article 19 de la loi, le gouvernorat « étudie et adopte les plans et budgets annuels de développement social et économique ». Les mots essentiels, ici, sont de « plans détaillés » qu’un gouvernorat étudie (c’est-à-dire prépare) et adopte. Ces plans détaillés sont d’importance essentielle car ils préparent une intégration sectorielle des plans et budgets au niveau de chaque gouvernorat.

Le conseil local de district

Le district est la plus petite circonscription de l’administration publique. L’article 61 de la Loi sur les autorités locales dispose que « le conseil local de district propose un projet de plan de développement social et économique du district et supervise sa réalisation selon des modalités qui prévoient et mettent en oeuvre des services essentiels pour la société locale et son développement ». Le paragraphe 1 du même article dispose que le district « propose des projets de plan et un budget annuel ». Ceux-ci sont révisés et approuvés par le Conseil local du gouvernorat. Deux caractéristiques sont à relever. D’abord, pour fournir et mettre en oeuvre des services essentiels il faut s’assurer que le public participe à la définition de ces services essentiels. L’expression décisive de« participation populaire » donne vie à ce principe. Deuxièmement, un projet de plan et un budget doivent être approuvés par le gouvernorat.

DSRP

Le Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) doit s’intégrer à la budgétisation publique pour que l’engagement déclaré de la réduction de la pauvreté puisse se concrétiser. Au Yémen, c’est bien le cas (voir l’annexe 2 du DSRP de ce pays). Mais trop souvent les engagements pris au niveau national ne trouvent pas d’expression concrète dans le choix d’un montant de dépenses publiques à consacrer à la réduc11 tion de la pauvreté au niveau local. Il est donc souhaitable de mettre en place un cycle de planification et de budgétisation au niveau local, en utilisant les techniques de la budgétisation fonctionnelle pour obtenir une production d’équipements et de services locaux qui aura un impact tangible sur les divers indicateurs de pauvreté retenus. Le texte du DSRP est encourageant à cet égard. La section 4.5.1.4 concerne le renforcement de l’autorité locale et la décentralisation, notamment pour encourager la participation communautaire à la prise de décisions responsables en vue d’un développement social etéconomique local.

Organigramme et déploiement des fonctionnaires

Dans ce contexte il faut envisager la restructuration de l’État, sa réforme.

En renforçant le Ministère de l’administration locale, le Gouvernement yéménite s’oriente vers la « deuxième phase » de la restructuration. Ce ministère est en effet responsable du système d’administrations locales et joue un rôle essentiel dans la décentralisation et le développement d’une politique nationale venant la soutenir. Ce travail se poursuit au sein de ce ministère, et au niveau de l’administration territoriale (gouvernorat) et locale. Dans le contexte de la politique et de la législation du pays, c’est au cours de cette phase de restructuration que le nouveau cycle de planification et de budgétisation va fonctionner.

Cycle de planification

Les conditions institutionnelles préalables à la budgétisation fonctionnelle sont en place, à la fois dans leur contexte et leur structure. Pour le cycle de planification lui-même, trois conditions doivent être réunies :

• Il doit exister une relation étroite entre la définition de la pauvreté retenue par le gouvernement (dans l’optique des OMD) et sa stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP;
• Il doit exister une correspondance entre les dépenses publiques et le DSRP, par le canal d’un budget de programme structuré (qui n’est autre que le budget fonctionnel);
• Il faut convertir les préoccupations nationales en fait de la réduction de la pauvreté (DSRP), par le biais d’un budget ciblé, en un cycle de planification responsable dans les districts et les gouvernorats.

C’est cette « conversion » qui (une fois de plus) offre de vastes possibilités au FENU. Le FENU exécute en effet le programme de décentralisation et de soutien au développement local du Yémen, initiative dont les sources de financement sont multiples. Le FENU vise en particulier à mettre au point des systèmes meilleurs de gestion locale des dépenses publiques.

L’objectif premier est le cycle de planification et de budgétisation. Il s’agit ensuite de l’appliquer, et c’est alors que l’ensemble des processus financiers prennent le dessus.

Le cycle de gestion des dépenses publiques locales proposé a été présenté au Ministère de l’administration locale en novembre 2003. Il préconisait notamment :

• Le rôle de la planification stratégique, son contexte pour la budgétisation et son rôle potentiel dans l’intégration sectorielle;
• La fonction consistant à fixer chaque année un objectif de la budgétisation des résultats;
• L’importance de la participation publique à la planification, la mise en oeuvre et l’examen de toutes les infrastructures et tous les services produits localement.

Le thème sous-jacent est que ces trois points constituent des composantes essentielles de la budgétisation fonctionnelle. Le Ministère des administrations locales a accueilli avec intérêt la place faite à la gestion des dépenses publiques locales, au Yémen, et a approuvé la teneur du cycle proposé à cet effet – notamment son nouveau produit : un rapport annuel comportant un budget et un plan, document unique émanant de chaque gouvernorat et chaque district. Il a également été convenu de publier des manuels du développement, de former des formateurs et d’assurer une formation en cours d’emploi. À son tour, le Ministère des administrations locales a marqué de l’intérêt pour le programme de budgétisation fonctionnelle, tout en évoquant le manque de capacités locales. Dans l’examen qui a suivi, on s’est mis d’accord sur l’idée que dans le programme de décentralisation au Yémen, il serait intéressant, à titre expérimental, de constituer d’abord des bases locales solides pour la budgétisation fonctionnelle.

Les progrès réalisés depuis sont résumés au chapitre 6, plus loin.

3. Arménie

Le contexte : politiques, législation et règles

S’agissant des trois conditions préalables du développement institutionnel :(a) un environnement constitué de politiques et d’une législation, (b) les organisations qui en résultent et (c) les processus de leur fonctionnement, l’Arménie compte déjà certains avantages. La constitution du pays est la base de la Division administrative et territoriale. En 2001, l’Arménie a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale. Les principes de la Constitution et de la Charte européenne sont intégrés dans la Loi sur l’autonomie locale[12] et repris dans la loi sur la budgétisation. Ces deux lois font bien augurer de la poursuite de la décentralisation en Arménie.

Loi sur l’autonomie locale[13]

Son article 4, intitulé « Collectivité locale » est intéressant:

La collectivité locale est la base démocratique du système de l’État. Elle constitue la réunion des habitants et d’une subdivision administrative, dans les limites définies de l’autonomie locale, qui est mise en oeuvre par les résidents directement ou par l’intermédiaire d’organes élus. Une collectivité locale est une entité ayant la personnalité juridique, dont les caractéristiques sont définies par la présente loi. Elle gère ses biens de façon indépendante,établit un budget, et peut utiliser le sceau de la République d’Arménie, ou son propre sceau, ainsi que son nom.

La collectivité locale est donc une personne morale ayant un budget indépendant. Ce n’est pas un simple appendice du gouvernement central, ce qui renverrait au modèle de la « déconcentration». Il s’agit d’une authentique « dévolution » au gouvernement local.

L’article 16 spécifie les responsabilités en matière de planification d’un conseil communautaire, notamment :

• Approuver le programme de développement de la collectivité locale;
• Approuver le budget annuel de celle-ci, les amendements proposés par son chef élu et une déclaration annuelle de celui-ci sur l’exécution du budget;
• Superviser l’exécution du budget de la collectivité locale et l’utilisation des prêts et d’autres moyens financiers reçus par elle.

Le programme de la collectivité locale est censé s’inscrire dans un cadre de développement stratégique de trois ans. Le budget annuel est la conversion naturelle de ce plan en dépenses annuelles consacrées à la production d’équipements et de services.

Loi sur la budgétisation[14]

Le budget de l’État comprend deux niveaux : au niveau 1, l’État lui-même, et au niveau 2, les collectivités locales. Les 11 administrations régionales (Marze) émargent au budget de l’État. Ce sont donc des antennes « déconcentrées » de l’administration centrale.

L’article 27 sur les principes de l’établissement des budgets des collectivités locales est encourageant. Il prévoit notamment :

• La planification des ressources financières nécessaires pour réaliser les objectifs fondamentaux de la notion même de collectivité locale sur la base de plans de développement de trois ans présentés par le chef de la collectivité locale aux conseillers municipaux pour approbation;
• La rentabilité, les dépenses devant correspondre à l’acquisition d’actifs tangibles et intangibles correspondants; et
• L’efficacité, qui veut qu’une relation appropriée existe entre les dépenses et les prestations recueillies par la collectivité locale.

Les deux lois sont donc tout à fait dans l’esprit de la budgétisation fonctionnelle. La loi sur l’autonomie locale exige que les collectivités locales établissent des plans de développement de trois ans et des budget annuels : c’est la base même de la budgétisation fonctionnelle (comme on le verra plus complètement au chapitre premier, plus loin). La loi sur le budget souligne les principes « d’une planification et d’un financement pour réaliser les objectifs », de la « rentabilité » et de « l’efficacité », ce qui entre bien dans la notion même de budget fonctionnel (voir la partie 4).

DSRP et cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)

Dans l’appareil juridique et réglementaire de la décentralisation en Arménie, la politiqueétablie et le cadre de dépenses publiques se renforcent mutuellement. Il existe dans ce paysà la fois un DSRP[15] et un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT)[16]. Le DSRP donne les bases d’une politique de décentralisation :

• En fonction de la priorité consistant à améliorer l’efficacité de l’administration publique (6.3.1.1), le Gouvernement arménien a adopté de nouvelles stratégies de réforme structurelle dans le but d’améliorer l’efficacité, la qualité et l’accès des services publics, leur transparence, l’exercice des responsabilités et le contrôle de l’administration publique (168); et
• La décentralisation des services publics figure parmi les priorités du développement de l’administration publique (172).

Le chapitre 9 (p. 146) présente les bases du budget consolidé de réduction de la pauvreté, au sens large, dont fait partie la décentralisation. Le budget est annualisé jusqu’en 2006, avec des prévisions budgétaires pour 2009, 2012 et 2015.

Le CDMT part du cadre budgétaire du DSRP et porte sur la période 2004-2006. Dans la réforme du secteur public, le CDMT met nettement l’accent sur la budgétisation et souligne notamment (p. 42) :

• La nécessaire amélioration de la transparence du processus budgétaire … de façon à créer des conditions préalables de la participation des citoyens et de la société civile…
• Le renforcement de la supervision de l’exécution du budget…
• Le budget doit être clair et accessible à tous les citoyens, de façon à permettre aux groupes sociaux de tenir les pouvoirs publics comptables de leurs décisions.

La participation (à la planification et la budgétisation), la supervision (de la réalisation des projets et de la prestation des services) et la responsabilisation (dans l’examen des résultats) sont autant d’éléments essentiels de la budgétisation fonctionnelle.

Le budget-programme dans le CDMT

Un aspect très important du CDMT est l’introduction de la notion de budget-programme. L’encadré 9.1 à la page 79 déclare :

• Un projet pilote de budgétisation de programme a été lancé au Ministère de la sécurité sociale en avril 2002.
• Ce ministère a redéfini ses programmes pour mieux fournir les services dont il est responsable, conformément aux principes de la budgétisation de programme, ou budgétisation fonctionnelle.
• Les programmes ainsi redéfinis montrent plus clairement ce que le Ministère produit en échange du financement qu’il reçoit, et les implications pour de nouvelles modalités de financement.

Le même encadré montre aussi a) le classement des dépenses et b) les programmes redéfinis. La définition des programmes se rapproche trop de la notion initiale de« programme » défini dans la seconde série de travaux de budgétisation fonctionnelle, d’abord aux États-Unis, puis ailleurs, dans les années 60 et 70. La notion relevait alors des systèmes PPBS (planification, programmation, budgétisation)[17]. L’encadré 9.1 indique :

Chaque programme fournit un ensemble de services ou de biens similaires, offerts à des tiers par le Ministère et par les institutions qui en dépendent et qui sont financées par son budget.

Organigramme et déploiement des fonctionnaires

L’État

L’État regroupe l’administration centrale et toutes les institutions qui en dépendent directement. Ce sont les régions et les entreprises non commerciales qui relèvent directement du ministère parent. Des progrès ont été faits dans la réforme de la fonction publique, dont les fonctions ont été analysées et redistribuées. Cela a permis de ramener de 21 à 16 le nombre des ministères, qui remplissent désormais les fonctions d’administration centrale en matière de formulation des politiques, de réglementation, de suivi et de coordination. Les fonctions de prestations de services et d’inspection ont été déléguées à des organismes et inspections subordonnés.

Les collectivités locales

La situation des collectivités locales diffère nettement de celle de l’administration centrale. On compte en Arménie 930 collectivités locales dans un pays qui compte environ 3,2 millions d’habitants; leur population va de quelques centaines d’habitants à plusieurs dizaines de milliers. On compte 48 municipalités urbaines, les autres collectivités localesétant rurales. Le Gouvernement arménien a admis la nécessité d’un changement pour introduire une certaine rationalité dans le système de l’administration locale. Cela devrait offrir des perspectives d’économie d’échelle pour permettre l’organisation d’un minimum de services publics déterminés et produits localement. La nouvelle loi budgétaire (note 5, page 4) a apporté une nouvelle impulsion à l’obtention de ces économies d’échelle. Cette nouvelle loi confirme la délégation aux collectivités locales d’attributions de perception de droits fonciers. Mais il n’est guère utile de déléguer des pouvoirs d’imposition à des organismes qui n’ont guère de perspectives de pouvoir fournir des services publics même élémentaires. Le gouvernement a donc admis le principe d’associations volontaires de collectivités locales, mais il faut aller plus loin encore.

Dans la négociation portant sur la coordination des activités d’administration territoriale et d’équipement au milieu de 2004, des observations pertinentes sur la poursuite des réformes de décentralisation en Arménie ont été faites, et notamment les suivantes :

• Le ministère a déclaré que la volonté du Gouvernement arménien de poursuivre la décentralisation en général et la décentralisation budgétaire en particulier, notamment par l’utilisation expresse d’une formule de péréquation;
• Le ministère a admis que les collectivités locales étaient trop nombreuses pour être véritablement viables et fournir des équipements et des services locaux, et que le regroupement volontaire des collectivités locales n’avait guère réussi; et donc
• Il a confirmé qu’une nouvelle loi serait présentée au parlement pour rendre obligatoire le regroupement de plusieurs collectivités locales en syndicats intercommunaux.

Ainsi, la décentralisation accroîtra progressivement la capacité des collectivités locales d’organiser et d’exercer leurs responsabilités en matière d’équipement et de prestations de services. Le représentant du ministère a donc été convaincu que les principes et la pratique de la budgétisation fonctionnelle contribueraient à cet objectif (à la lumière des réformes expérimentales menées par l’administration centrale, notamment le Ministère de la sécurité sociale évoqué plus haut) mais que de tels progrès prendraient du temps pour se concrétiser. Ainsi, il ne faut pas hésiter à lancer la budgétisation fonctionnelle au niveau local à titre expérimental. Au moment où elle s’implantera ainsi au niveau local puis au niveau régional, elle devrait coïncider avec son extension parallèle dans les administrations centrales, et certains syndicats intercommunaux pourraient avoir déjà été créés.

Le cycle de planification

Les conditions institutionnelles préalables à la budgétisation fonctionnelle semblent être réunies, tant pour ce qui est du contexte que des structures. Pour le cycle de planification lui-même, trois conditions doivent être réunies :

• Il doit exister une relation entre la définition de la pauvreté par le gouvernement (dans l’optique des OMD) et sa stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP); cette condition est réalisée.
• Il doit exister une correspondance entre le CDMT et le DSRP, par le biais d’un programme structuré (en d’autres termes un budget fonctionnel); cette condition est réalisée, notamment dans les nouvelles classifications de recettes et de dépenses du Système financier public[18], et cela est repris dans les travaux pionniers de budgétisation fonctionnelle du Ministère de la sécurité sociale.
• Il faut convertir les préoccupations nationales en matière de réduction de la pauvreté (DSRP), par le biais d’une budgétisation ciblée, en un cycle de planification localement responsable (au moins à court terme) pour les collectivités locales urbaines et pour les régions qui les contiennent.

En pratique, il faut que la gestion locale des dépenses publiques soit menée par un processus de budgétisation fonctionnelle. Cela nécessite les conditions suivantes :

• Le rôle de planification stratégique, son contexte pour la budgétisation et son rôle potentiel dans l’intégration sectorielle;
• La fonction de détermination annuelle d’objectifs, comme base de la budgétisation par résultat; et
• L’importance de la participation des citoyens à la planification, l’exécution et l’examen de la production locale d’équipements et de services.

Ces trois éléments sont des aspects essentiels de la budgétisation fonctionnelle. Ils se trouvent réunis dans un document unique : un rapport annuel avec plan et budget (RAPB)[19]. Un tel document devrait être établi par toute collectivité locale choisissant d’appliquer à titre expérimental la budgétisation fonctionnelle[20].