Obtenir des résultats La budgétisation fonctionnelle dans les pays les moins avancés août 2006 Introduction | Avant-propos | Préambule technique Rapport entier [ pdf ]

Avant-propos

En 1966, l’Assemblée générale a confié au Fonds d’Équipement des Nations Unies (FENU) la tâche d’investir dans les pays en développement. À l’heure actuelle, c’est le seul organisme des Nations Unies capable d’engager des fonds visant exclusivement à réaliser des investissements dans les pays les moins avancés (PMA). Dans ceux-ci, le FENU travaille généralement dans les zones les plus pauvres, surtout rurales. Notre point d’entrée est l’administration de l’État et les collectivités qu’elle sert. L’un des aspects principaux de la pratique du FENU consiste à adhérer à la décentralisation pour réaliser un déve loppement local large, tout en appliquant aussi des principes de bonne gouvernance et de développement économique.

Le FENU travaille actuellement dans 28 des 50 PMA et nous espérons, à la fin de la présente décennie, porter ce chiffre à 45 au moins. Notre mission est de réduire la pauvreté dans ces pays et d’aider à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Nous travaillons généralement aux niveaux local, régional ou national dans nos projets. Les administrations, à ces niveaux, sont parmi nos principaux partenaires. Notre méthode de travail inclut les investissements dans les capacités humaines et les capacités institutionnelles d’améliorer le développement local et les petits équipements, ainsi que l’accès aux services sociaux. Nous cherchons aussi à créer un secteur financier accessible à tous, dans les pays où nous opérons, et réaliser des investissements dans l’infrastructure financière et les institutions de microfinance du pays. Nous cherchons à reproduire des projets expérimentaux, à en augmenter l’échelle, et nous fournissons des conseils techniques propres à accroître les capacités au niveau politique de nombreuses administrations nationales et locales.

La modalité du financement d’équipements que nous appliquons avec les administrations locales pour financer les infrastructures socioéconomiques est connue sous le nom de Fonds de développement local (FDL). C’est le moyen de réaliser un développement local durable en veillant à ce que la planification, la budgétisation, la gestion et le suivi des dépenses publiques aient bien lieu au niveau local. Cette gestion locale des dépenses publiques est étroitement liée à la planification nationale et au système de budgétisation de façon que, à ces deux niveaux, des mécanismes appropriés de création de capacités et de financement soient mis en place.

Un fonds de développement local est généralement ouvert par le FENU avec une administration locale, à l’aide d’un investissement modeste par habitant. L’idée est que quand un tel financement est initialement disponible auprès de sources extérieures (le FDL), des institutions, des capacités se créent pour obtenir accès à ce financement. Par la suite, un investissement effectif doit être fait et surveillé pour assurer un accès prolongé à ces fonds. Comme le financement par le FDL provenant du FENU est appelé à diminuer (en raison surtout de nos exigences de programmation, qui veulent que le FDL devienne une partie institutionnelle d’une stratégie nationale de décentralisation), une capacité locale accrue de mobilisation des recettes publiques et de meilleurs systèmes de transferts budgétaires de l’administration centrale sont appelés à remplacer le Fonds Cet objectif d’institutionnalisation et de viabilité reste un aspect central de notre travail de développement local.

Cependant, la mobilisation des recettes publiques locales et l’augmentation des transferts venant de l’administration centrale ne suffisent pas à déterminer comment le système interne d’une administration locale va gérer ces recettes publiques, organiser le développement, convertir les plans en programmes de dépenses, ou allouer les fonds à ces programmes. Ces dernières années, le FENU a cherché à répondre à cette question par la budgétisation fonctionnelle, dont le principe consiste à convertir les budgets de moyens en budgets de résultats. Il faut pour cela préparer des plans de développement local et les intégrer dans un budget local. Le thème de la budgétisation fonctionnelle est donc double : il faut d’abord introduire une responsabilisation dans l’examen des résultats, l’exécution et la planification. Deuxièmement, il faut introduire des moyens de mesure, dans l’ensemble de l’économie, des tests d’efficacité et d’efficience. La modalité, à cette fin, est le rapport annuel de l’administration locale qui doit comporter un plan et un budget.

Le FENU s’occupe de budgétisation fonctionnelle au Mozambique, au Yémen et en Érythrée. Il conseille également le Gouvernement arménien pour la formulation d’un programme de budgétisation fonctionnelle. Des possibilités sont à l’étude au Soudan. L’Éthiopie a manifesté un intérêt pour cette démarche du FENU au niveau local pour compléter les réformes de la budgétisation nationale, actuellement soutenue dans ce pays par le FMI. Leséquipes de spécialistes de la budgétisation fonctionnelle venus de ces pays ont assisté à un atelier comparatif organisé en Tanzanie par le FENU en septembre 2005 (l’Éthiopie n’y participait pas à l’époque). La Tanzanie est le pays où le responsable de la rédaction du présent ouvrage s’occupait, auparavant, de budgétisation fonctionnelle.

Le présent ouvrage est conçu pour tenter de répondre aux problèmes que soulève la budgétisation fonctionnelle dans les PMA. L’atelier tenu en Tanzanie a produit l’essentiel des informations mentionnées dans ces pages. L’atelier et notre propre expérience dans d’autres pays et dans le même domaine soulignent aussi le fait (réaffirmé lors du séminaire du FMI sur la budgétisation fonctionnelle organisé en décembre 2005) que la budgétisation fonctionnelle exige un engagement à long terme pour réaliser sur place les importants changements techniques, institutionnels et politiques qui sont nécessaires[3].

Une action plus récente de formation à la budgétisation fonctionnelle à Rumbek, au Soudan, puis à Port-Soudan a mis en évidence deux autres impératifs. D’abord il faut partir de la base dans la budgétisation et la planification. Dans le cadre des priorités nationales, notamment l’engagement de réaliser les OMD, les collectivités locales doivent avoir les moyens de planifier les réalisations importantes pour elles, de participer à la mise en oeuvre et de procéder ultérieurement à l’examen. Le deuxième impératif est que la planification et la budgétisation doivent viser « un produit », assurément au niveau de l’administration locale, mais idéalement aussi aux niveaux régional et national. C’est pourquoi le FENU travaille étroitement avec le FMI et d’autres partenaires. Le FMI, en particulier, est l’origine première des conseils techniques sur les réformes de la gestion des finances publiques nationales, quand il a introduit les statistiques des finances publiques. Cela constitue une approche structurée du problème du classement des dépenses et des recettes publiques. Toute l’expérimentation à laquelle procède le FMI en matière de budgétisation fonctionnelle a lieu dans les pays où ont lieu les réformes prescrites par le FMI sur les statistiques des finances publiques.

L’objectif de toute budgétisation fonctionnelle est de rendre les administrations locales capables de dresser et d’appliquer des plans de développement économique local dans leur cadre de développement économique national. Ces plans doivent se traduire par des processus ouverts à tous, faisant intervenir de nombreux acteurs et doivent aboutir à des structures durables et viables de planification, de gestion et de financement. En fin de compte, cependant, les plans doivent être appliqués et les investissements doivent être faits sur le terrain afin de faciliter l’accès aux infrastructures et aux services sociaux et encourager le développement des collectivités locales. Par ce développement, nous sommes convaincus que les administrations locales pourront établir durablement, de façon prévisible, diverses sources de recettes publiques régulières qui devront à leur tour réaliser des investissements visant à réduire la pauvreté et à améliorer la protection sociale. Ces sources de financement doivent d’abord comprendre les taxes locales, les transferts fiscaux de l’administration centrale, le soutien des donateurs et d’autres sources de financement mais dans tous les cas, ces recettes, et les dépenses rendues possibles par elle doivent être vérifiables, transparentes et mesurables.

Ainsi, l’approche suivie par le FNU est de plus de plus de concevoir le développement local comme devant partir de la base et viser des résultats. La budgétisation fonctionnelle est d’importance critique à cet égard et c’est une conception à laquelle le FENU est fermement attaché. De ce fait, nous cherchons à partager notre expérience et les leçons que nous avons dégagées sur cet important sujet, et le présent ouvrage devrait être un moyen d’y parvenir.

Pour conclure, je tiens à remercier Ron McGill, l’un de nos principaux conseillers techniques et spécialiste de la budgétisation fonctionnelle, pour les efforts qu’il a conduits avec autorité et l’initiative de produire le présent ouvrage. Ses nombreuses années d’expérience dans les administrations et collectivités locales, en particulier dans les PMA, donnent aux pages que l’on va lire un parfum de réalité, de bonne information, bien nécessaire et d’ailleurs apprécié par les praticiens du développement local. Je tiens aussi à remercier tous les collègues de Ron dans le domaine de pratique du développement local au FENU, en particulier par le canal des équipes de projets dans les pays, qui ont collaboré avec lui à la publication de ce livre. C’est ce travail collectif, cette expérience durement acquise qui devraient rendre précieuse l’analyse que l’on trouvera dans ce livre.

Richard Weingarten
Secrétaire exécutif du FENU