LES FONDS DE DÉVELOPPEMENT LOCAL

Promouvoir la planification et le financement décentralisédu développement rural

TABLE DES MATIÈRES

Sigles
Introduction
Chapitre 1: GRANDES ORIENTATIONS
Chapitre 2: CARACTÉRISTIQUES DES PROGRAMMES DE FDL
Chapitre 3: ANALYSE ET CONCEPTION DES PROGRAMMES DE FDL
Chapitre 4: CONCLUSIONS Bibliographie

Tableaux et Figures

Tableau 1: Distribution des fonctions de planification et de gestion des fonds dans certains programmes de FDL soutenus par le FENU
Tableau 2: Montants alloués par l'enveloppe pluriannuelle, par habitant et par an, et relation avec le PIB par habitant

Figure 1: Complémentarite entre les différents modes d'assistance du FENU
Figure 2: Objet du financement par les FDL
Figure 3: Dispositions institutionnelles pour la fourniture locale de services de soins en Guinée équatoriale
Figure 4: Composantes, objectifs et domaines de création de capacités locales
Figure 5: Processus de planification locale(exemple: Cambodge)
Figure 6: Cas 1. Gestion de projet, achats et versements
Figure 7: Case 2. Gestion de projet, achats et versements

SIGLES

CAD	Comité d'aide au développement
CDPR	Comité de développement provincial rural
CPA	Conseil de planification d'arrondissement
E & E	Exploitation et entretien
FDL	Fonds de développement local
FDM	Fonds de développement municipal
FENU	Fonds d'équipement des Nations Unies
FIS	Fonds d'investissement social
IDI	Indice de développement infrastructurel
NAPLA	Association nationale des autorités locales palestiniennes
OCDE	Organisation de coopération et de développement économiques
ODEL	Organisme de développement économique local
ONG	Organisations non gouvernementales
PDEL	Programme de développement économique local
PIB	Produit intérieur brut
PMA	Pays les moins avancés
PTIP	Plan triennal d'investissement public
SIG	Système d'information géographique
SIPL	Système d'information sur la planification locale
SPL	Service de planification locale

INTRODUCTION

Portée du présent document

Le Fonds d'équipement des Nations Unies (FENU) procède, depuis trois ans, à un réexamen critique de son identité et de son rôle, qui l'amène à se redéfinir comme "Fonds de développement local et communautaire". Cette place plus grande faite au développement local et à une coopération directe avec les acteurs collectifs sur la scène locale – avant tout les collectivités locales – tient à deux choses : d'abord, l'opinion locale, comme les donateurs, demande de plus en plus une décentralisation politique et administrative dans les pays en développement et une participation populaire plus marquée à la planification et à la gestion du développement; ensuite, c'est l'évolution logique de l'expérience assez riche du FENU dans l'octroi de petites subventions en capital destinées à la fourniture d'infrastructures et de services locaux et à la promotion du développement économique local dans les pays les moins avancés (PMA).

C'est dans le contexte du recentrage du Fonds sur l'espace local que les fonds de développement local (FDL) sont devenus des éléments distinctifs de l'assistance fournie par le FENU. Grâce à ces fonds, le FENU aide directement les collectivités territoriales des PMA, aux échelons régional et local, principalement en milieu rural. Le FENU fournit ainsi des ressources financières et un soutien technique aux collectivités locales pour les amener à introduire une planification et une gestion décentralisée, fondées sur la participation, des infrastructures et services locaux et à encourager ainsi un développement économique local.

Mais ces programmes ne font que commencer. À la fin de 1995, des FDL étaient en cours d'organisation dans 10 pays (Guinée équatoriale, Éthiopie, Malawi, Mozambique, Ouganda, République-Unie de Tanzanie et Zambie en Afrique; Cambodge et Viet Nam en Asie; territoires palestiniens au Moyen-Orient). Le processus d'examen préalable et d'approbation est plus ou moins avancé : les programmes qui concernent le Malawi, le Mozambique et le Viet Nam viennent juste de commencer, et un seul fonds, en Palestine, fonctionne depuis plus d'un an.

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Portée du présent document

Le présent document éclaire les hypothèses sous-jacentes et les objectifs qui constituent la justification générale des fonds de développement local. Ces hypothèses et objectifs mettent en relation les politiques d'élimination de la pauvreté et les politiques qui encouragent la décentralisation et la participation, conçues comme conditions essentielles d'une plus grande efficacité et d'une plus grande équité de l'investissement public de développement rural. En outre, la présente étude expose les grandes lignes des FDL et les compare à d'autres interventions qui en partagent certains objectifs. Il s'agit des programmes de soutien à l'investissement local de petite envergure pour l'élimination de la pauvreté (microprojets ou fonds sociaux par exemple) ou de financement de services d'utilité publique organisés par les collectivités locales (par exemple les fonds de développement municipal).

En outre, on examine, dans la présente étude, l'économie d'ensemble d'un FDL typique, et on tente d'analyser les questions techniques et institutionnelles à résoudre. En effet, à ce stade, il serait prématuré de tenter d'évaluer l'efficacité de pareils projets étant donné que la plupart des FDL sont encore à l'étude ou viennent juste d'être conçus.

Chapitre 1: GRANDES ORIENTATIONS

Le caractère expérimental des fonds de développement local
Un cadrage sur les administrations locales

Le caractère expérimental des fonds de développement local

Les fonds de développement local soutenus par le FENU se présentent comme des mécanismes permettant d'acheminer l'assistance financière et technique aux collectivités locales, principalement dans les zones rurales des PMA, pour leur permettre : a) d'assumer la responsabilité première des programmes de développement local et d'atténuation de la pauvreté, et b) d'associer un large ensemble d'éléments organisés de la société civile locale à la planification, au financement et à la gestion de ces programmes.

Les fonds de développement local sont expressément conçus comme ayant un caractère expérimental dans le domaine de la gestion publique locale, car ils relient la réalisation des objectifs de développement local et d'atténuation de la pauvreté à l'exécution des politiques de décentralisation et de participation populaire. En ce sens, les FDL appartiennent à la famille toujours plus nombreuse des programmes soutenus par les donateurs qui reflètent les nouvelles orientations du Comité d'aide au développement (CAD) sur le développement participatif et la gestion publique, publiées par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 1994, et ils sont fondés sur l'hypothèse désormais largement acceptée selon laquelle il existe une relation positive directe entre bonne gestion publique et développement.

Cependant, les FDL reposent sur une conception spécifique, même si elle est limitée, de la relation entre gestion publique et développement. Les FDL pri-vilégient le rôle potentiel des administrations locales dans le processus de développement et sont conçus pour définir des modèles fonctionnels expérimentaux de systèmes décentralisés de gestion publique fondés sur les trois principaux éléments suivants :

Délégation de responsabilités et dévolution de ressources aux autorités locales pour les dépenses d'équipement. Ici, le mécanisme financier du FDL est conçu comme propre à piloter un système de transferts budgétaires entre administrations, pour financer le développement local et l'atténuation de la pauvreté;
L'adoption simultanée de procédures de planification participative locale et d'un dialogue entre les multiples acteurs présents sur la scène locale. Les ressources du FDL sont alors conçues dans cette optique comme moyen de stimuler la participation populaire et les arrangements institutionnels locaux novateurs pour la fourniture de services ruraux;
Le transfert de la maîtrise des initiatives de développement local aux autorités locales et asso- ciations communautaires, qui se chargent alors de la gestion du projet. Le financement par le FDL des nouveaux "maîtres d'ouvrage" du projet, dans ce domaine, est conçu comme un facteur critique indispensable pour réorienter la loyauté des admi-nistrateurs locaux et les inciter à se dévouer au service des autorités locales et à rendre des comptes localement.

Si l'on prend en considération ces paramètres, l'objet du caractère expérimental des FDL est de démontrer que ces trois aspects de la gestion publique ont un effet positif critique et direct sur le développement local durable et l'atténuation de la pauvreté.

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Un cadrage sur les administrations locales

Le cadrage sur les administrations locales est un élément distinctif des fonds de développement local. Tous ces fonds cherchent expressément à replacer les administrations locales au centre de l'effort de déve-loppement, position dont elles ont été le plus souvent exclues par l'adoption, souvent simultanée, dans le passé, d'une conception centralisée et d'une conception "localiste" du développement. Cette tendance s'expliquait en partie par l'acheminement des ressources nationales et de l'aide au développement ou bien par le canal d'une administration sectorielle centrale ou bien par celui des ONG. Contrairement à ces deux conceptions, les FDL partent de l'hypothèse que les administrations locales ont un rôle majeur à jouer dans la fourniture d'infrastructures et de services locaux et encouragent le développement économique local, et qu'elles ont donc un avantage comparatif stratégique à la fois sur les administrations centrales sectorielles et sur les ONG dans la fourniture d'un ensemble de programmes d'équipement et de développement économique, qui sont à la fois liés à la demande locale et ont un caractère durable (J. Bruegman, 1994).

Mais les FDL ne sont pas exclusivement centrés sur les administrations locales. Des administrations locales plus fortes, mieux financées semblent être la condition essentielle d'une participation accrue des groupes organisés de la société civile au développement local. Il est concevable que des FDL soient de nature à susciter des occasions ou même à encourager direc-tement une concertation entre acteurs multiples tels que les administrations sectorielles locales, les ONG et la société civile locale dans son ensemble. Cela est une condition essentielle d'une participation communautaire plus profonde, d'une plus large mobi-lisation des ressources et de l'organisation viable à terme de services locaux. En outre, les FDL reposent sur la présomption qu'en dirigeant des ressources vers les administrations rurales locales, ou par leur canal, on peut susciter une meilleure intégration des activités de développement ainsi que pérenniser les services publics dans les zones rurales. C'est ce qu'ont tenté de faire les projets de développement rural intégré menés dans le passé, grâce à des unités d'exécution des programmes, dont l'existence était cependant éphémère. Les FDL appartiennent ainsi à une nouvelle génération d'activités de financement qui voient dans la décentralisation et la dévolution des ressources aux administrations rurales locales la nouvelle stratégie de développement rural, destinée à combler le vide qui résulte, depuis longtemps, de l'échec de l'approche du développement rural intégré (Parker, 1995).

On observe depuis peu un regain d'intérêt pour la décentralisation dans une grande partie du monde en développement. Dans certains pays, l'administration centrale est sincèrement attachée à la vie démocratique des collectivités locales et donc à la délégation correspondante de responsabilités et de ressources. Dans ces pays, les FDL peuvent offrir une flexibilité supplémentaire et l'indispensable soutien extérieur à la réforme intérieure. Cependant, même dans les pays qui ne sont pas allés beaucoup plus loin qu'un discours sur la décentralisation et où les autorités locales restent particulièrement fragiles, mal financées, des FDL à caractère expérimental peuvent recevoir un authentique appui des autorités provinciales ou régionales et de certains secteurs du gouvernement central, en raison du rôle pédagogique que ces programmes peuvent jouer dans la formulation d'une politique nationale.

Néanmoins, il est manifeste qu'en fin de compte la valeur de l'expérience des FDL dépendra de la vigueur de l'engagement national, dans chaque pays, en faveur des principes de bonne gestion publique, que soutient le principe des FDL. En outre, pour propager les enseignements dégagés de l'application d'un programme de FDL, il faudra une concertation sur les politiques entre donateurs et gouvernements bénéfi-ciaires, relation rendue particulièrement difficile par la nature très politique de l'action en faveur d'une bonne gestion des affaires publiques.

Il est peu réaliste de s'attendre à ce qu'un donateur isolé, et en particulier un très petit donateur comme le FENU, puisse jouer un rôle majeur dans une telle concertation sur les principes. Cependant, si le paradigme nouveau du développement rural fondé sur la décentralisation s'imposait progressivement et constituait la base de l'assistance fournie par de nombreux donateurs et par les grandes organisations multilatérales de prêt, l'expérience pratique acquise par le FENU dans la conception et l'application précoce de programmes expérimentaux de FDL offrirait sans doute certains enseignements précieux pour la con- ception d'une nouvelle génération de programmes d'aide au développement rural.

Chapitre 2: CARACTÉRISTIQUES DES PROGRAMMES DE FDL

Composition
Les programmes de FDL parmi les autres modalités de l'assistance du FENU
Les FDL et les autres facilités de développement local soutenues par les donateurs

Composition

Les programmes de FDL soutenus par le FENU comportent typiquement deux éléments : a) une facilité financière (le FDL lui-même), créée d'ordinaire au niveau régional ou exceptionnellement au niveau national pour acheminer de petites subventions d'équipement aux administrations locales en vue du financement du développement rural et de l'atténuation de la pauvreté, et b) un programme de création de capacités, destiné à introduire ou améliorer une planification décentralisée et participative et à aider les administrations locales et autres institutions locales à concevoir et gérer des projets locaux.

Il existe une complémentarité rigoureuse entre ces deux éléments : l'affectation de ressources des FDL aux autorités locales prend la forme d'une enveloppe pluriannuelle. L'existence de cette enveloppe de financement crée la nécessité et la possibilité d'un processus local de planification reposant sur d'actives consultations et sur une action commune de plusieurs acteurs locaux : administrations locales, organismes sectoriels décentralisés, associations communautaires, etc.

Par contraste, si les ressources des FDL peuvent jouer un rôle de catalyseur en stimulant le processus de planification locale, ce processus montrera rapidement l'importance de la mobilisation d'autres ressources – d'abord dans la collectivité elle-même puis auprès d'autres programmes à financement interne ou externe au niveau régional ou national. À son tour, cela nécessite l'ouverture de filières de communication de bas en haut et l'intégration de la planification locale dans la planification régionale et nationale.

Les deux éléments constitutifs des programmes de FDL font également ressortir les deux difficultés fondamentales à surmonter dans la conception de ces programmes : la transparence dans l'affectation des ressources prélevées dans le FDL et la participation à la planification locale. L'affectation transparente des ressources, dans un programme de FDL typique, suppose la mise en place et la gestion d'une base de données régionales sur la démographie, le revenu et l'équipement, qui permette de définir des indicateurs et une formule appropriée de ciblage géographique des ressources des FDL, pour remplacer la pratique courante consistant à affecter des capitaux au coup par coup, souvent pour des raisons politiques. En outre, dans la mesure où les dirigeants du FDL conservent le pouvoir d'approuver chacun des investissements sélectionnés pour financement par le FDL, à la faveur d'une activité locale de planification, des critères transparents, très simples, pour l'examen préalable puis l'approbation des investissements peuvent être introduits.

La nature participative de la planification locale (introduite dans un programme typique de FDL) résulte de trois caractéristiques : d'abord, la gestion du processus de planification locale elle-même est confiée à un organe intermédiaire (conseil ou comité de développement local) où les administrations locales et les représentants de la société civile sont représentés; deuxièmement, les techniques participatives sont adaptées et étendues à ces organes de façon à ce que dans la prise de décisions la consultation et la participation populaires soient maximales; troisièmement, chaque projet, identifié et choisi localement, devient la responsabilité de ses maîtres d'ouvrage locaux, qu'il s'agisse des administrations locales ou des associations communautaires, qui s'en chargeront, et rempliront les fonc- tions de conception et d'exécution, y compris l'achat des biens, des services et des travaux nécessaires.

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Les programmes de FDL parmi les autres modalités de l'assistance du FENU

Les FDL ne sont pas le seul mode d'assistance offert par le FENU aux administrations et collectivités locales. Il y a lieu d'en mentionner trois autres dans ce contexte, car ils aident à définir les limites des programmes de FDL et démontrent la nécessité et la possibilité d'initiatives complémentaires entrant dans une conception plus large, mais géographiquement loca-lisée, du développement local. Ce sont : a) les programmes d'équipement local relativement importants, autonomes, b) les programmes locaux d'écodéveloppement qui aident les collectivités locales à préserver et gérer leurs ressources naturelles, et c) les programmes de crédit qui soutiennent les initiatives privées génératrices de revenus.

Si les programmes de FDL soutiennent le développement d'infrastructures sociales et économiques de petite dimension au niveau local, le développement local peut être limité par un manque d'équipement au niveau géographiquement supérieur (province ou région). Du fait du volume des investissements nécessaires, le niveau de complexité technique et les responsabilités connexes dans la création d'institutions doivent être pris en compte dans les programmes sectoriels, à plus grande échelle, qui sont mis en oeuvre par les autorités provinciales ou régionales. En outre, s'il y a une dégradation des ressources naturelles, gérées par les associations communautaires en tant que ressources communes, le problème central du développement local (dans certains environnements où les ressources sont fragiles dans les PMA), il peut alors être nécessaire d'aider ces collectivités locales directement au moyen de programmes qui, du fait de leur taille, leur nature expérimentale et les besoins très prononcés d'assistance technique, risquent de sortir des attributions des autorités locales et des possibilités de financement par un FDL. Enfin, quand la question est celle de la promotion d'activités privées génératrices de revenus, ce sont des prêts, accordés par des institutions financières locales, et non des subventions d'un établissement public, comme les FDL, qui seraient au contraire applicables.

La figure 1 montre les complémentarités qui peuvent exister entre les différents modes d'assistance du FENU. En principe, les ressources des FDL permettent aux administrations locales de se charger d'un ensemble plus large de fonctions dans le développement local. Il s'agit alors de constituer un équipement et des services publics locaux et de soutenir des initiatives communautaires pour la fourniture de biens communautaires et la gestion de la masse commune des ressources. En outre, selon les besoins, les ressources des FDL pourraient aussi être utilisées par les admi-nistrations locales pour financer des programmes de développement économique gérés par des ONG locales. Elles pourraient aussi être utilisées pour fournir une assistance technique et, selon le cas, accorder des subventions de démarrage à des acteurs économiques privés afin de faciliter leur accès aux institutions financières locales.

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Les FDL et les autres facilités de développement local soutenues par les donateurs

Le FDL n'est ni le premier ni le seul des mécanismes financiers soutenus par les donateurs en faveur du développement rural. Plusieurs programmes ayant des objectifs similaires ou comportant des arrangements de coopération ont été mis au point. Ces programmes sont brièvement décrits ici pour montrer, par comparaison, certains aspects essentiels du principe des FDL. Ces programmes peuvent être classés en deux catégories : d'abord, les programmes qui sont conçus pour concourir aux petits investissements engendrés et gérés localement – il s'agit de la famille, plus ancienne, des fonds de développement communautaire et, plus récemment, des fonds d'investissement social, ainsi que des programmes de microfinancement; ensuite, les programmes qui fournissent des moyens de financement aux administrations locales (principalement urbaines) pour l'équipement et les services – fonds de développement municipal ou programmes décentra-lisés d'aménagement urbain. Il existe entre les FDL, d'une part, et les programmes du type "fonds d'investissement social (FIS)", d'autre part, d'importantes différences et des complémentarités également importantes. Les FDL comme les FIS recherchent principalement l'élimination de la pauvreté. Les uns et les autres répartissent leurs ressources en fonction d'indicateurs de pauvreté et reposent sur une conception de l'investissement social orientée par la demande, et répondant à des demandes officielles émanant des groupes bénéficiaires, qui sont les organisateurs des projets. En outre, la nature et l'échelle des investissements locaux financés par ces deux types de programme (centres de soins ruraux, écoles rurales, routes et petit équipement rural, ainsi que projets communautaires générateurs de revenus) sont similaires.

La principale différence entre les FDL et les FIS réside dans la conception et la sélection des investissements. Dans les programmes de FIS, les organisateurs d'un projet (associations communautaires, ONG, administrations locales, etc.) ont individuellement accès aux ressources par une relation directe (parfois médiatisée par "l'aval technique" d'un organisme public) avec le service qui gère le FIS (attaché à l'administration centrale, ou décentralisé au niveau provincial). Par contraste, les programmes de FDL offrent à une collectivité locale tout entière un montant fixé à l'avance de ressources, qui est à la disposition de l'administration locale, dans la limite d'une enveloppe pluriannuelle. Les FDL introduisent également un mécanisme de planification locale, pour le choix des projets avant la présentation d'une demande de financement au service de gestion du FDL. En fixant d'emblée une enveloppe pluriannuelle, on pose une contrainte budgétaire mais on propose aussi une incitation à la participation de la communauté, en raison de la nécessité de consultations et de décisions collectives pour arbitrer entre les utilisations possibles de fonds limités, et en raison de la nécessité de compléter ces fonds par la mobilisation de ressources locales additionnelles. C'est cette place donnée à la planification locale et le fait que les ressources des FDL ont le caractère d'une subvention aux administrations locales qui les distinguent des FIS. Mais les deux mécanismes ne sont pas nécessairement en contradiction et ne s'excluent pas mutuellement. En pratique, le processus de planification introduit dans les programmes de FDL peut également profiter aux programmes de FIS, si ceux-ci sont exécutés simultanément, en améliorant la pertinence et la qualité de toutes les propositions de projet produites et sélectionnées localement, y compris celles que la collectivité locale proposera en fin de compte pour un financement par le FIS.

Les FDL et les fonds de développement municipal (FDM) cherchent à décentraliser le financement des collectivités locales et l'amélioration de leur potentiel administratif. Les deux formules offrent des fonds pour un investissement dans l'équipement et les services locaux et une assistance technique permettant d'améliorer l'administration locale, notamment la planification, la budgétisation et la collecte de l'impôt local. Mais elle diffère fondamentalement en ceci que les FDL accordent des subventions aux administrations locales dans le cadre d'un système existant ou prospectif de transfert budgétaire entre administrations, tandis que les FDM offrent aux administrations locales l'accès au crédit par le canal des institutions financières locales.

L'utilisation de subventions ou de crédits détermine aussi largement, à l'avance, les bénéficiaires et le type d'investissement que soutiennent les deux types de fonds. De façon générale, les FDM ne prévoient pas, dans la répartition de leurs ressources, de mécanismes visant expressément l'atténuation de la pauvreté; ils tendent au contraire à financer des investissements plus importants d'équipement qui présentent de bonnes perspectives de récupération des coûts (adduction d'eau, évacuation des déchets, marchés, etc.) et qui peuvent aider les gouvernements locaux (surtout les municipalités urbaines) qui sont le plus susceptibles de satisfaire les critères de performance financière. Par contraste, les FDL visent expressément les poches de pauvreté; leurs ressources financent des projets moins ambitieux, soit par leur nature, leur taille, ou encore la pauvreté de la population que l'on prévoit de desservir, et qui ne permet pas d'envisager une récupération locale des dépenses en capital; et les FDL aident les collectivités locales relativement fragiles, pauvres, principalement rurales. Les programmes de FDL semblent de nature à faire face à certains des aspects les plus problématiques, signalés par les observateurs, de l'expérience acquise avec les FDM : a) l'applicabilité des crédits au financement des investissements locaux publics dans un grand nombre de collectivités locales pauvres, institutionnellement fragiles, dans les PMA, et b) l'absence de liens avec la demande dans la sélection des investissements, faute d'une incitation encourageant les consultations locales et la participation communautaire dans les programmes de financement du développement municipal.

Les deux mécanismes, répétons-le, ne sont pas mutuellement exclusifs, mais supposent au contraire une coordination des politiques et de la gestion. En fait, même dans des collectivités assez pauvres, certains projets locaux d'équipement peuvent récupérer au moins une partie de la dépense en capital initiale, en taxant l'usager, et se prêtent à la combinaison d'un financement par subvention et par le crédit, qui nécessiterait l'accès simultané des autorités locales aux ressources des FDL et des fonds de développement municipal.

Chapitre 3: ANALYSE ET CONCEPTION DES PROGRAMMES DE FDL

Choix du niveau de l'administration locale qui appliquera le programme
Volume du FDL : contraintes de budget et de capacités
Objets du financement
Diversité des conditions de financement
Création de capacités
Allocation des ressources des FDL
Le processus de planification locale
Examen préalable et approbation des investissements
Responsabilités en matière d'achats
Modalités de versement et contrôles financiers

Choix du niveau de l'administration locale qui appliquera le programme

Avant de mettre en oeuvre des programmes de FDL, il faut décider quel est le niveau d'administration et d'institution locale le plus indiqué pour remplir les fonctions principales du programme. Les décisions les plus importantes sont les suivantes :

Localisation des fonctions d'affectation des ressources et de gestion des fonds;
Niveau d'administration auquel sont attribuées l'enveloppe pluriannuelle et les responsabilités de planification correspondantes;
Choix des institutions locales qui se chargeront de la gestion du projet et des achats (responsabilités du client);
Localisation des attributions de décaissement et de comptabilité s'agissant des ressources du FDL.

Comme les FDL sont des moyens d'acheminer des ressources d'un niveau d'administration ou de collectivité territoriale supérieur à un niveau inférieur, dans l'exécution d'un programme de FDL il existe toujours au moins deux niveaux d'administration concernés. Il s'agit, d'une part, des autorités nationales, régionales ou provinciale et, d'autre part, des autorités de l'arrondissement, de la commune ou du village. Cependant, si le niveau supérieur d'administration conserve toujours la responsabilité de l'affectation des ressources du FDL (par l'enveloppe pluriannuelle) au niveau inférieur, l'étendue de ses responsabilités dans la gestion des fonds peut varier considérablement.

À un extrême, les autorités nationales, régionales ou provinciales peuvent conserver, a priori, le pouvoir d'approuver tous les projets choisis grâce au processus de planification locale, ainsi que le pouvoir de décais-ser directement les fonds en faveur des fournisseurs, consultants ou entrepreneurs engagés par les "clients" locaux. C'est ainsi que fonctionnent les programmes de FDL au Cambodge, au Mozambique et au Viet Nam, par exemple. Les autorités provinciales sont ainsi censées allouer les ressources des FDL, approuver les projets et décaisser les fonds, tandis que les autorités de l'arrondissement doivent préparer les plans locaux, sélectionner, concevoir et gérer l'exécution des projets.

À l'autre extrême, l'autorité habilitée à approuver chaque projet et à décaisser les fonds correspondants peut être intégralement transférée au niveau d'admi-nistration qui recevra l'enveloppe pluriannuelle. Un contrôle peut être exercé a posteriori à un niveau plus élevé, lors d'inspections régulières ou de vérifications des comptes. Cela serait le cas concernant les FDL dans des pays tels que la République-Unie de Tanzanie, où les administrations régionales allouent des ressources aux arrondissements, qui sont à leur tour responsables de la planification, de la sélection et de l'approbation des projets, de la gestion de leur exécution et du décaissement des fonds.

Plusieurs critères peuvent guider la sélection du ou des niveaux "inférieurs" d'administration locale à qui seront allouées les enveloppes pluriannuelles de fonds et où des procédures améliorées de planification seraient introduites. L'arbitrage fondamental a lieu ici entre, d'une part, la nécessité de choisir une superficie et une population assez modérées pour faciliter une participation populaire directe et une interaction entre les autorités locales et les collectivités locales et, d'autre part, la nécessité de disposer d'unités de planification viables. Par viabilité, on entend ici une combinaison de la variable taille (population desservie) et de la variable capacité (ressources humaines locales et organisation et procédures appropriées) qui permettent à ces collectivités locales de prendre les décisions de planification voulues et de se charger, seules ou avec d'autres, de fournir des équipements et des services locaux assez diversifiés.

La superficie de la zone desservie et la population couverte par une unité administrative locale sont fonction de l'étendue de ses responsabilités effectives (sanctionnées par la loi) ou potentielles (réalisables moyennant une loi de décentralisation) dans la fourniture des services. Cela est fonction non seulement de la nature des différents services et des économies d'échelle associées à leur production, mais aussi de la mesure dans laquelle un service particulier se prête à être fourni par plusieurs entités, entre autres termes du partage de responsabilités entre différents niveaux administratifs et différentes institutions communautaires.

Pour faire d'un fonds de développement local un mécanisme propre à encourager la décentralisation et le développement institutionnel local, il faut donc procéder à une analyse sectorielle de la répartition effective des responsabilités dans la fourniture des équipements et services publics et communautaires. En outre, il faut connaître les limitations potentielles existant aux niveaux administratifs et dans les associations communautaires subalternes, qui peuvent les empêcher de se charger, intégralement ou en partie, de la fourniture de ces services. En pratique, la capacité des autorités locales est avant tout fonction du nombre et de la qualité des cadres travaillant au niveau local, ainsi que des incitations organisationnelles et des procédures appropriées.

Il est essentiel de faire une évaluation de la capacité existante et de disposer d'une stratégie de création de capacités pour déterminer à la fois quels doivent être le niveau administratif local qui recevra l'enveloppe pluriannuelle de fonds, et la répartition des fonctions de gestion des fonds entre les différents niveaux administratifs concernés. Par exemple, au niveau d'une commune rurale (de 5 000 à 10 000 habitants), idéalement, il faudrait au moins un planificateur et un technicien des travaux publics pour remplir les respon- sabilités des autorités communales dans le cadre d'un programme de FDL. En pratique, les ressources des programmes de FDL eux-mêmes devraient souvent être utilisées pour constituer une capacité locale minimale. Cela peut nécessiter en effet le recrutement et la formation intensive d'un technicien polyvalent de planification locale (comme c'est le cas au Cambodge et au Mozambique) ou "la promotion" d'un agent local déjà existant à un poste d'agent de développement ou de planification locale, comme c'est le cas par exemple du secrétaire administratif d'un conseil de village en Palestine.

Cependant, en évaluant la capacité et les besoins de création de capacités des divers niveaux d'administration locale, l'hypothèse fondamentale sur laquelle reposent les programmes de FDL est qu'il faut mettre l'accent sur la capacité "d'organiser" (prévoir, financer, organiser la construction des services d'exploitation et d'entretien), et non celle de "produire" (tracer les plans, construire, exploiter et entretenir). Les ressources des FDL sont conçues pour permettre aux clients locaux de chercher et d'obtenir les services d'organismes techniques publics et d'entreprises privées, afin de produire l'équipement et les services publics dont la fourniture est précisément la responsabilité dont ils se sont, intégralement ou partiellement, chargés. De ce fait, il faut créer une capacité de planification locale et de gestion des projets du secteur public, plutôt qu'une capacité dans la conception, la construction et d'autres domaines techniques.

Il est à noter aussi que quand les responsabilités du client sont confiées à une institution locale, il faut non seulement disposer d'un personnel local qualifié pour qu'il s'acquitte de ces responsabilités, mais qu'il faut aussi couvrir les dépenses associées aux obligations du client dans la préparation et l'exécution des projets. Ces dépenses sont liées à la préparation d'études de faisabilité, la négociation du financement des projets, l'adjudication et le suivi des marchés, etc. Dans la plupart des programmes de FDL, ces dépenses sont couvertes par un pourcentage (jusqu'à 5 %) de l'enveloppe pluriannuelle totale.

En pratique, le FENU soutient des FDL, jusqu'à présent, dans a) des communes (5 000 à 10 000 habitants) bénéficiaires d'enveloppes pluriannuelles, la gestion du FDL se faisant au niveau de la province, ou b) des arrondissements (50 000 à 500 000 habitants) qui sont à la fois les bénéficiaires de l'enveloppe pluriannuelle et qui gèrent le FDL. Le tableau 1 montre la répartition des fonctions de gestion et de planification des fonds entre les différents niveaux d'administration dans certains programmes de FDL soutenus par le FENU.

Le choix entre la commune et l'arrondissement comme principal destinataire de l'enveloppe pluriannuelle a des conséquences quant au processus de planification qui peut être adopté à ces deux niveaux d'administration locale. Ici, cependant, il importe de noter que quand ce sont de petites communes rurales qui sont les destinataires de l'enveloppe pluriannuelle, il est souvent nécessaire, pour ces petites communes, de se tourner vers un niveau "plus élevé" pour le consulter ou mener une action commune. Ce niveau ne coïncide pas nécessairement avec la collectivité territoriale immédiatement supérieure (d'ordinaire l'arron-dissement). En Palestine, par exemple, 12 conseils de village (équivalent de la commune) ont créé ensemble une entité microrégionale chargée de rendre leurs plans compatibles et de mettre en commun les ressources affectées à des projets communs.

Auparavant, un organisme intercommunal avait été créé pour construire une route desservant plusieurs villages et organiser un service de ramassage et d'évacuation des ordures ménagères fonctionnant sur le territoire de trois villages.

Tableau 1. Distribution des fonctions de planification et de gestion des fonds dans certains programmes de FDL soutenus par le FENU (par pays, par région)
Fonction/pays	Éthiopie	Malawi	Mozambique	République-Unie de Tanzanie	Cambodge	Viet Nam
Répartir l'enveloppe pluriannuelle	Zone	MLG	Province	Région	Province	Province
Recevoir l'enveloppe pluriannuelle et préparer des plans locaux	Wareda (Arrondis.) Kebele (commune)	Arrondis.	Arrondis.	Arrondis.	Commune	Commune
Système étendu de planification locale	Zone	Arrondis.	Arrondis. Arrondis.	Région Arrondis.	Province Arrondis.	Province Arrondis.
Approbation des projets	Zone Wareda	Arrondis.	Province	Arrondis.	Province	Province
Gestion des projets et achat des intrants	Wareda Kebele Org. comm.	District Org. comm.	District Org. comm.	District Org. comm.	Commune Village	Commune Org. comm.
Décaissement des fonds du FDL	Zone Wareda	Arrondis.	Province	Arrondis.	Province	Province

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Volume du FDL : contraintes de budget et de capacités

La conception des FDL doit pouvoir être reproduite si l'on veut qu'ils servent de mécanisme expérimental pour des transferts budgétaires entre administrations. Cette considération soulève plusieurs questions quant à la compatibilité des modèles de FDL avec deux types de contraintes. Le niveau des ressources allouées par les programmes de FDL, par habitant et par an, par exemple, doit être compatible avec certaines hypo-thèses réalistes quant à l'évolution du produit intérieur brut, national ou régional, et quant à la part du budget qui peut être décentralisée pour être utilisée au niveau où le FDL est établi. Le tableau 2 présente l'intervalle des montants de l'enveloppe pluriannuelle, par habitant et par an, ainsi que sa relation avec le PIB par habitant, dans certains programmes de FDL mis en oeuvre jusqu'à présent.

Dans la plupart des pays où le revenu par habitant est le plus faible (entre 100 et 200 dollars par an), le montant alloué sur l'enveloppe pluriannuelle dans les programmes de FDL à caractère expérimental se situe entre 0,50 et 1 dollar par habitant par an. Dans tous les programmes de FDL, le montant annuel par habitant alloué sur l'enveloppe pluriannuelle ne dépasse pas 1 % du PIB par habitant.

Le nombre d'administrations et de collectivités locales qui pourront recevoir des crédits sur l'enveloppe pluriannuelle et l'appui connexe à la planification locale, pour une année donnée, doit être compatible avec le potentiel du Service de planification locale (SPL) (qui est lui-même une unité de création de capacités), établi au même niveau ou à un niveau supérieur pour propager la méthode de planification et encourager son application. Le rythme où une capacité pourra être constituée dans le SPL, puis élargie aux administrations locales bénéficiaires de l'enveloppe pluriannuelle, est sans aucun doute le principal facteur qui limite le montant des ressources du FDL qui pourront être allouées une année donnée.

Ces deux considérations déterminent la portée de l'expérience des fonds de développement local et l'échelle des opérations annuelles du SPL. Elles influencent aussi la durée du cycle de planification locale et la périodicité des attributions de crédits sur l'enveloppe pluriannuelle ainsi que des exercices de planification locale. De façon générale, l'expérience des FDL montre qu'il est difficile de répartir simultanément entre toutes les autorités locales participantes les montants provenant de l'enveloppe pluriannuelle sans surcharger le SPL. Dans la plupart des cas, la participation des autorités locales concernées par les programmes de FDL doit être échelonnée et, comme on l'a indiqué plus haut, les fonds alloués doivent s'inscrire dans une enveloppe pluriannuelle de planification. Cela oblige à limiter le nombre des exercices de planification locale qui peuvent être soutenus, chaque année, par les SPL, et amène donc à préconiser une planification sur plusieurs années. Pour ce qui est de la remise effective des fonds et de l'autorisation de les dépenser aux clients locaux, l'année est sans doute la période la plus indiquée, pour assurer la flexibilité voulue et notamment le report des sommes non dépensées d'un exercice au suivant ou même un "emprunt" sur les crédits de l'année suivante.

Tableau 2. Montants alloués par l'enveloppe pluriannuelle, par habitant et par an, et relation avec le PIB par habitant (par région, par valeur totale du FDL)
Pays	Valeur totale ($)	Periode (années)	Population bénéficiaire	Enveloppe par habitant par an ($) (A)	PIB par habitant ($) (B)	(A/B) (%)
Éthiopie	3,000,000	5	606,000	0.99	100	0.99
Malawi	2,800,000	5	1,250,000	0.45	200	0.22
République-Unie de Tanzanie	1,900,000	4	945,000	0.50	90	0.56
Mozambique	1,250,000	3	431,000	0.96	90	1.07
Viet Nam	7,750,000	5	1,000,000	1.55	170	0.91
Cambodge	3,000,000	3	1,195,208	0.84	150	0.56
Palestine	1,302,800	5	38,000	6.85	2,000	0.34

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Objets du financement

Les programmes de FDL sont conçus pour fournir des ressources financières aux administrations locales rurales pour leur permettre, dans le cadre de la décentralisation, de remplir un certain nombre de respon-sabilités qui leur sont ou pourraient leur être attribuées. Ces responsabilités entrent dans trois grandes catégories (figure 2) :

La fourniture d'équipements ou de services publics locaux : routes et ponts, marchés publics, petits réseaux de canalisation d'eau, adduction d'eau dans les zones rurales, électrification rurale, écoles, centres de soins de santé primaires, vulgarisation agricole, irrigation, autres ouvrages hydrologiques pour l'agriculture et l'élevage, bains parasiticides, etc.;
La protection de l'environnement et la gestion des ressources naturelles, par des travaux de reboisement, de préservation des eaux et du sol, gestion des pêcheries et des pâturages, protection de la flore et de la faune sauvages, etc.;
La promotion du développement économique local, par le soutien notamment d'opérations d'assistance technique et de subventions de démarrage accordées à de petites entreprises, soutien aux producteurs privés de services d'intérêt général (moulins, greniers à riz, pépinières, entrepôts collectifs, échoppes, etc.).

Ces différents objets de financement ont en commun un développement local qui ne pourrait ou ne devrait être financé intégralement par le crédit (Y. Fournier et D. Gentil, 1994) et qui nécessite donc un élément "don" venant des autorités locales. Cependant, si le FDL fournit des ressources aux autorités locales pour aider à financer un large ensemble d'activités de développement local, cela ne signifie pas que ces autorités soient toujours les institutions locales les plus indiquées pour gérer ces activités.

Les organisations communautaires, dont la nature et les fonctions varient, peuvent non seulement être associées à la gestion des équipements publics, mais elles se sont souvent aussi révélées les institutions les plus indiquées pour se charger intégralement de la fourniture de services à certaines collectivités (associations d'usagers de l'eau pour l'irrigation, comités de l'eau des villages pour le forage des puits, etc.) ou pour la gestion des ressources naturelles (pêcheries, pâturages, etc.). De même, des ONG spécialisées (et non les autorités locales elles-mêmes) seraient les institutions les plus indiquées pour gérer des programmes encourageant des activités génératrices de revenus au niveau local afin d'assurer la transparence et le respect des normes professionnelles. On peut citer plusieurs exemples intéressants d'ONG locales de cette nature – les agences de développement économique local (ADEL en Amérique centrale, ACLEDA au Cambodge, etc.).

La distinction entre le financement par une admi-nistration locale et la gestion directe par elle de toutes les activités de développement local est d'importance critique. Comme on l'a déjà mentionné, les programmes de FDL cherchent à encourager la concertation au niveau local entre les autorités locales et les autres acteurs institutionnels. En pratique, cela se traduit (chaque fois que cela est indiqué) par l'utilisation de ressources du FDL par les autorités locales, pour financer ou cofinancer la création locale d'équipement et de services, la gestion des ressources naturelles et la promotion d'activités génératrices de revenus par des organisations communautaires et des ONG.

Mais l'institution d'une telle concertation locale présente de nombreuses difficultés, liées ou non aux administrations locales. Il est encore trop tôt pour déterminer si le fait de mettre les ressources du FDL à la disposition des autorités locales et d'introduire des procédures correspondantes de planification locale et de gestion des projets a réellement encouragé nettement une telle concertation. Cependant, les indications à caractère anecdotique dont on dispose semblent convaincantes. En Palestine, par exemple, où les ressources du FDL sont remises aux conseils des villages, le programme de FDL a exigé qu'une institution maîtrisant le projet local soit choisie au niveau approprié pour chaque type d'investissement financé par le FDL. Pour une opération de remise en état des terres agricoles (avec une amélioration de l'accès), un comité d'agriculteurs a été créé et on lui a confié la tâche de la conception du projet et de la gestion des travaux de construction. La responsabilité du projet avait auparavant été assumée directement par les dirigeants du conseil de village. Ce changement a amené à reconcevoir complètement le projet, qui a alors été exécuté à bien moindre coût. Il a également permis une répartition plus équitable des avantages obtenus.

Dans un autre programme de FDL, conçu pour certaines municipalités en Guinée équatoriale, avec un caractère expérimental, la fourniture de services de soins de santé primaires au niveau du village repose sur l'action commune et le cofinancement de trois institutions locales : le conseil de village (qui est le bénéfi- ciaire des montants alloués sur le FDL), un comité communautaire de la santé et une ONG internationale représentée localement. La figure 3 illustre l'organigramme proposé, et est un exemple de concertation au niveau local encouragée par les programmes de FDL.

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Diversité des conditions de financement

Le type de transfert budgétaire entre administrations que les programmes de FDL sont censés mettre en oeuvre à l'état expérimental peut se définir comme une subvention de contrepartie pour les dépenses en capital (A. Shah, 1994). Les fonds de développement local fournissent des ressources extérieures à une collectivité locale, mais supposent une contrepartie interne qui peut varier de 10 à 50 % du coût total d'un projet donné.

En outre, diverses conditions, plus ou moins contraignantes, ont été introduites dans les différents FDL à ce jour ("conditionnalité"). Dans certains programmes de FDL, les collectivités locales ne peuvent entreprendre des investissements soutenus par le fonds que dans certains secteurs ou selon certaines moda-lités. En Éthiopie, par exemple, les collectivités locales peuvent choisir sur une liste d'investissements susceptibles d'être soutenus par un FDL; au Cambodge, le FDL est destiné à des investissements qui peuvent être réalisés dans quatre secteurs uniquement (adduction d'eau, irrigation, routes rurales, éducation). Dans d'autres cas, la seule restriction imposée est que les ressources du FDL doivent être consacrées à des dépenses de développement, par opposition aux dépenses récurrentes. À cet égard, à mesure que l'application permettrait de dégager des enseignements, des ajustements et des modifications seront normalement apportés à la conception des programmes de FDL.

Pour le cofinancement local, les contributions peuvent être faites en espèces (mais par prélèvement dans les ressources propres des administrations locales, ou par un effort collectif) ou en nature (matériaux locaux et main-d'oeuvre surtout). Pour les projets qui peuvent dégager des ressources financières dépassant ce qui est nécessaire pour couvrir les dépenses d'exploitation et d'entretien, les subventions du FDL peuvent être structurées de façon à ne couvrir qu'une partie des dépenses d'équipement qui ne peuvent être prises en charge par l'institution locale et ses ressources propres, ou par un prêt d'une banque locale. Dans la plupart des programmes de FDL actuellement menés, il appartient au service de gestion, à l'échelon provincial ou régional, de déterminer quelle sera la forme la plus courante de cofinancement de l'investissement local. Ce service de gestion devra alors déterminer les modalités de ce cofinancement et le montant minimum de la contribution locale nécessaire, applicable à chaque type d'investissement. Répétons qu'il est trop tôt pour déterminer dans quelle mesure et selon quelles modalités spécifiques, les programmes de FDL encouragent la mobilisation des ressources locales ou dans quelle mesure ils facilitent l'accès aux institutions locales de crédit.

Mais il est important de noter que du fait de l'existence même d'une enveloppe pluriannuelle de capitaux disponibles, la planification locale encouragée par les programmes de FDL devrait aboutir à l'identification de plusieurs projets dont la somme dépasserait le montant de cette enveloppe. Dans ces circonstances, les autorités et collectivités locales participantes peuvent décider d'utiliser une partie de cette enveloppe complétée par leurs propres contributions, en tant que cofinancement, pour avoir accès aux ressources d'autres programmes de subvention de contrepartie. On peut citer en exemple les programmes financés de l'extérieur comme les fonds d'investissement social soutenus par la Banque mondiale ou les caisses de microprojets, aidées par l'Union européenne. Théoriquement, d'autres programmes publics gérés par les administrations sectorielles devraient également être disponibles, mais en pareil cas il faut généralement des négociations plus complexes portant sur les dispositions novatrices d'exécution des projets, afin de sauvegarder le principe de la maîtrise et de la gestion locales du processus d'investissement.

Une autre possibilité, pour utiliser les ressources de l'enveloppe pluriannuelle pour la structuration du financement de certains projets précis, réside dans le cas où deux institutions bénéficiaires de l'enveloppe pluriannuelle, ou plus, constatent la possibilité d'une action commune et d'un cofinancement de projets d'intérêt commun. On peut citer en exemple de cette coopération l'application du programme de FDL en Palestine. Cependant, il faudrait pour se prononcer des données d'expérience et d'analyse supplémentaires, car de fortes incitations à une coopération entre administrations locales et l'application de groupements administratifs locaux spécialisés peuvent être systématiquement introduites dans la conception d'un programme de FDL.

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Création de capacités

L'exécution des programmes de FDL exige un effort relativement important de création de capacités dans la planification locale et la gestion locale des projets publics. Le fait qu'un tel effort de création de capacités soit mené parallèlement à l'offre de ressources financières pour l'exécution de plans locaux est un aspect caractéristique des programmes de FDL qui les distingue d'autres efforts autonomes d'assistance technique dirigés vers des institutions locales. Cependant, cet élément distinctif réduit également la portée de l'effort local de création de capacités, le limitant à ce qui permet directement aux institutions locales d'avoir accès à un financement décentralisé pour le développement économique local et l'atténuation de la pauvreté, et de l'utiliser.

Il va sans dire que cette tâche n'est pas mince, car elle suppose l'introduction d'un savoir-faire considérable. En ce sens, un effort de création de capacités mieux ciblé pourrait être considéré comme un aspect positif de la conception des FDL. Cependant, les FDL ne sauraient remplacer des actions plus exhaustives de création de capacités institutionnelles locales, en particulier par le redéploiement ou le recyclage des fonctionnaires d'un pays, à la faveur d'une réforme de l'administration nationale et locale.

De façon générale, dans les programmes de FDL, il existe deux types d'efforts de création de capacités et d'objectifs institutionnels connexes. Ils correspondent aux deux principaux éléments de ces programmes. D'abord, il faut constituer une capacité de gérer la facilité financière (le FDL lui-même) mise en place. Cette activité suppose quatre types de compétences : a) l'allocation des ressources, b) l'examen préalable et l'approbation des projets, c) le décaissement des fonds, et d) le suivi et l'évaluation du programme. On peut supposer qu'un organe unique (le service de gestion du FDL) pourra se charger pour l'essentiel de ces quatre fonctions, comme dans le modèle de FDL comportant une relation entre la commune et la province, où ces quatre fonctions pourront être réparties entre différentes administrations locales, comme dans le modèle de FDL centré sur l'arrondissement.

Deuxièmement, il faut renforcer la capacité des administrations et collectivités locales de recevoir les crédits de l'enveloppe pluriannuelle du FDL pour les aider à préparer les plans locaux et à gérer l'exécution des projets. Cela nécessite la mise en place d'une équipe de vulgarisation du système de planification locale, composée de planificateurs et de spécialistes du développement communautaire et autres techniciens, qui pourront venir de multiples organismes techniques ou d'ONG, afin de fournir une formation et une assistance technique aux bénéficiaires de l'enveloppe pluriannuelle dans quatre autres domaines fondamentaux : a) les processus et techniques de planification participative, b) la gestion de la préparation des projets et des études de faisabilité, c) les dispositions institutionnelles pour la construction, l'exploitation et l'entretien, et d) la gestion de l'exécution des projets et des achats. La figure 4 montre les objectifs et les domaines de création de capacités, en fonction des deux principaux éléments d'un programme de FDL typique.

Dans la conception des programmes de FDL, il est essentiel de savoir où il faut mener une action de renforcement des capacités : il faut savoir dans quelle institution situer le service qui va gérer le FDL et quel organisme local sera responsable de la formation des bénéficiaires de l'enveloppe pluriannuelle technique de planification participative et de gestion des projets. Il faut également se demander si les fonctions de gestion du FDL et de diffusion du système de planification peuvent être confiées aux autorités locales ou aux services administratifs locaux, ou s'il faut au contraire créer des organismes administratifs ou techniques entièrement nouveaux et les doter d'un personnel.

À cet égard, les données d'expérience sont très variées. Là où le service de gestion du FDL a été créé à l'échelon provincial afin de répartir les ressources et de procéder à l'examen préalable et à l'approbation des projets puis de décaisser les fonds (modèle commune-province), un tel service a été rattaché au cabinet du Gouverneur de la province (comme au Cambodge) ou au Département de la planification provinciale (comme au Viet Nam).

Là où au contraire le modèle retenu est celui de l'arrondissement, la répartition des ressources est habituellement confiée à un échelon administratif supérieur, comme le cabinet du Gouverneur provincial ou régional (comme en République-Unie de Tanzanie). La responsabilité de l'examen préalable de l'investissement et de son approbation et le décaissement définitif des fonds est confiée au conseil de planification d'arrondissement, organisme statutaire rattaché aux conseils généraux élus (République-Unie de Tanzanie, par exemple) ou à des organismes mixtes, où siègent des fonctionnaires d'arrondissements comme des représentants de la société civile locale (Malawi, par exemple).

En localisant les fonctions de gestion du FDL auprès des plus hauts responsables de l'administration territo-riale (gouverneur, préfet, président de province, etc.) ou dans des services de planification décentralisée, on tient compte des conceptions différentes de l'autonomie locale et de la volonté de décentraliser la planification et le financement du développement local, ou on peut simplement obéir à des considérations politiques immé-diates. Quoi qu'il en soit, ce n'est qu'après une expérience plus longue de l'exécution des programmes de FDL qu'il sera possible d'évaluer comparativement les avantages et inconvénients de ces différentes solutions.

L'expérience acquise dans l'exécution de programmes de FDL, jusqu'à présent, permet de dégager plusieurs conceptions quant à la localisation institutionnelle de la capacité de propager et de soutenir un système amélioré de planification locale. Dans certains cas, c'est le service de planification de la région, de la province ou de l'arrondissement (comme au Mozambique et au Viet Nam) qui est la filière retenue pour la création de capacités des autorités et collecti-vités locales. Cette modalité découle des attributions et du rôle central des services de planification dans la coordination des activités de planification du secteur public. En pareil cas, l'assistance technique extérieure fournie à l'occasion de l'exécution d'un programme de FDL cherche à renforcer les services de planification par des activités de formation de formateurs souvent fondées sur l'expérience acquise par le secteur non gouvernemental dans la planification participative et les méthodes de préparation et d'examen préalables des projets.

Dans d'autres cas, l'accent est mis au contraire sur le rôle de coordination des responsables locaux de l'administration publique décentralisée, et sur la nécessité d'une participation de nombreux organismes sectoriels et autres acteurs institutionnels à la création de capacités des autorités locales, avant qu'elles aient accès aux ressources des FDL et puissent les gérer (Cambodge, par exemple). Selon l'organisation des pouvoirs publics propre à un pays donné, les services décentralisés chargés de la planification, des affaires sociales, de la condition de la femme, du développement communautaire, du développement rural peuvent avoir pour attributions de contribuer à la diffusion des techniques et méthodes de planification participative parmi les autorités et collectivités locales. Et surtout, les ONG locales peuvent souvent jouer un rôle critique dans ce processus. Les ministères techniques (éducation, santé, eau, irrigation, travaux publics) peuvent également aider à renforcer les capa-cités des autorités et collectivités locales de gérer l'élaboration et l'exécution des projets. Il est essentiel qu'ils se dotent eux-mêmes de la capacité de rendre compte aux autorités locales nouvellement émancipées, auxquelles ils fournissent des services techniques. En pareil cas, il est essentiel de s'assurer d'une forte coordination de l'effort de création de capacités, en insti-tuant (éventuellement) un organisme chef de file qui en sera responsable. Au Cambodge, par exemple, un service de planification locale sera établi au sein du Secrétariat du Comité de développement rural provincial attaché au cabinet du Gouverneur de province. Ce service de planification locale constituera et animera une équipe commune de vulgarisation, et comportera des représentants des divers services provinciaux et ONG locales, qui seront chargés de diffuser dans les communes le système de planification locale.

En vue de créer une structure organisée pour la création de capacités, un troisième modèle est conce-vable : celui qui pourrait être élaboré dans le cadre du FDL concernant la Palestine, une fois que les institutions politiques et administratives palestiniennes auront été pleinement établies. En fait, un tel modèle consisterait en un arrangement d'autonomie, puisque la capacité d'aider les autorités locales pour qu'elles adoptent des méthodes de planification et de gestion des projets participatives serait créée au sein de l'Association nationale des autorités locales palestiniennes (NAPLA), que les autorités locales créeraient elles-mêmes. Un groupe technique de la NAPLA, aidé par les ministères de la planification et de l'administration locale, pourrait devenir un moyen efficace d'acheminer une assistance technique et de dispenser une formation pour faciliter l'accès au financement décentralisé du développement local.

Quelle que soit l'institution qui aura la responsabi-lité première de créer des capacités locales, l'exécution des programmes de FDL nécessitera une assistance technique extérieure considérable. Se pose alors la question de savoir comment cette assistance technique doit être fournie. De nombreuses analyses mettent depuis peu en question l'efficacité et le caractère effectif des modes traditionnels d'assistance technique (brèves interventions de consultants ou d'experts résidents indépendants les uns des autres) et suggèrent que le jumelage d'institutions ayant des vocations semblables serait sans doute une meilleure solution. Étant donné la nature des bénéficiaires de l'effort de création de capacités permis par le FDL (les autorités locales) et la nature des compétences à transférer (planification locale et gestion des projets) et étant donné aussi l'apparition récente de modes décentralisés de coopération, il serait sans doute tout indiqué que les programmes de FDL fassent intervenir les autorités locales des pays du Nord, par exemple leurs associations nationales et internationales, dans la fourniture d'une assistance technique à long terme, dans le cadre de nouveaux types de jumelage. Les programmes de FDL pourraient alors susciter la conclusion d'arrangements de cette nature, comme le montre l'expérience déjà acquise par le FENU (intervention de l'Association des municipalités néerlandaises, à l'appui de FDL en Palestine, au Viet Nam et en Zambie).

Il reste à surmonter de nombreux obstacles, avant que ces modes nouveaux d'assistance technique puissent se généraliser. Dans les expériences des FDL, le principal obstacle est peut-être de s'écarter de l'orientation purement urbaine des associations de collecti-vités locales tant au Nord qu'au Sud, qui sont dominées par les grandes villes avec leurs problèmes propres. Ces scénarios urbains sont en effet très différents des besoins particuliers des collectivités rurales des pays en développement.

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Allocation des ressources des FDL

Comme on l'a indiqué plus haut, les programmes de FDL ont pour objet de lancer un système de transfert budgétaire entre administrations, afin de financer le développement rural local. Pour concourir vraiment à la décentralisation, un tel système devrait avoir, en résumé, les caractéristiques suivantes : a) transparence des allocations de crédit, b) caractère prévisible des montants mis à la disposition des institutions locales, et c) autonomie locale des décisions d'utilisation des ressources (A. Parker, 1995). Ces trois caractéristiques sont bien présentes dans le concept d'enveloppe pluriannuelle de planification, élément essentiel des programmes de FDL.

La répartition de cette enveloppe pluriannuelle entre les administrations locales participantes repose sur une formule transparente, contrairement à la pratique trop répandue de répartition des subventions au gré de considérations politiques. En outre, contrairement à la plupart des mécanismes de transfert entre l'administration centrale et les administrations locales dans les pays en développement, l'enveloppe pluriannuelle indique d'emblée aux institutions locales le montant qui sera mis à leur disposition pour financer les projets locaux dans un cycle de planification pluriannuelle. Elles peuvent ainsi mener une planification stratégique, dans les limites d'une enveloppe financière qui fait de cette planification un exercice authentique et donne la possibilité aux collectivités locales de débattre les usages possibles de ressources limitées, et de prendre des décisions informées et autonomes.

La conception des projets de FDL repose sur une hypothèse essentielle : les enveloppes pluriannuelles de planification offrent la possibilité d'une plus grande participation communautaire à la préparation des décisions locales. C'est également un élément distinctif de ces programmes, par rapport à la conception du financement des projets locaux qui était propre aux microprojets ou aux fonds d'investissement social. L'expérience acquise par le FENU l'engage à aller dans ce sens. Par exemple, un examen du programme d'équipement des villages, soutenu par le FENU, en Palestine, qui initialement ne comportait pas d'enveloppe pluriannuelle de planification qui aurait été allouée aux conseils des villages participants, a permis de constater qu'un important obstacle à la participation locale authentique était l'impression courante que les ressources venant de l'extérieur, mises à la disposition de la collectivité, n'étaient pas connues dans leur montant, et que l'accès en était essentiellement réservé aux chefs locaux traditionnels, plus ou moins capables de plaider la cause de leur village. Cela renforçait l'attitude paternaliste des dirigeants locaux et paralysait le débat et la participation aux décisions, que le projet tentait pourtant d'encourager. La conclusion de l'examen effectué alors était que "... le rôle des dirigeants locaux dans l'obtention de fonds d'origine extérieure alloués à des projets précis devait passer au second plan, et être remplacé par un mécanisme d'allocation de fonds 'automatique' ou 'systématique'. Un tel mécanisme ne reposerait plus sur l'entente entre les dirigeants locaux et les donateurs extérieurs, mais sur la relation entre les dirigeants locaux et leur communauté. La question ne sera plus (ou plus seulement) de savoir comment obtenir le plus grand nombre possible de projets locaux financés par des donateurs exté- rieurs ..., mais au contraire de savoir comment faire le meilleur usage possible, dans l'intérêt de toute la collectivité, de ressources extérieures d'un montant déterminé à l'avance." (L. Romeo, 1994).

Quel type de formule adopter? Celle utilisée pour répartir les ressources du FDL entre les administrations locales participantes est conçue pour assurer un bon ciblage géographique des ressources réparties, favorisant les collectivités pauvres, qui sont souvent situées dans des zones reculées, et moins bien desservies par les équipements et services publics (Grosh et Baker, 1993). La formule doit alors être assez simple pour être construite à partir de données désagrégées disponibles, ou obtenables facilement, et pouvoir être comprise et acceptée par les autorités politiques locales comme moyen relativement anodin de répartir les ressources. La formule doit cependant être assez complexe pour tenir compte des différences entre les niveaux d'équipement et de service des loca-lités qui sont déterminants dans la lutte contre la pauvreté. Par exemple, dans les FDL mis en place au Cambodge et au Viet Nam, la formule de répartition des ressources du FDL des provinces ou communes est fondée sur trois variables principales pondérées : la population, le revenu et un indice composite du développement infrastructurel (IDI). Si on peut obtenir facilement les deux premières variables, au niveau des communes, dans les statistiques de recensement et statistiques provinciales ou autres sources publiées, la construction de l'IDI nécessite une étude rapide de la commune en question. Cette étude doit être effectuée sous forme d'enquête par questionnaire, avec la participation de toute la collectivité.

Pour permettre la construction de la formule de calcul et le suivi et l'évaluation des programmes de FDL, il faut d'abord créer un système informatisé simple d'information sur la planification locale, et ce système doit être entretenu par le service de gestion du FDL, au lieu même où sont prises les décisions relatives à l'allocation des ressources. Au Cambodge et au Viet Nam, par exemple, les services de gestion du FDL ont été établis au niveau provincial. La collecte et la tenue manuelle des données ont lieu en revanche au niveau de la commune et de l'arrondissement. Trouver le bon équilibre entre la spécificité de la base de données relatives aux FDL et son intégration pos-sible dans les systèmes d'information préexistants, plus importants, pour la planification provinciale ou régionale est donc une question critique à résoudre avant de mettre en place un tel système. Il faut également se demander si et à quel stade, l'introduction d'un système simple d'information géographique (SIG) ne serait pas justifiée, de façon à permettre un traitement plus puissant des bases de données du FDL, tant à des fins descriptives qu'analytiques, pour faciliter l'allocation des ressources du FDL et la planification locale.

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Le processus de planification locale

Comme on l'a déjà indiqué, l'existence d'un FDL dont les ressources sont un moyen expérimental de transfert budgétaire entre administrations prenant la forme d'une enveloppe pluriannuelle de planification est conçue pour offrir la possibilité d'une planification locale authentique à long terme. Réciproquement, cette planification locale se présente comme une condition d'accès des institutions locales aux ressources du FDL.

La méthode de planification locale introduite parallèlement aux ressources du FDL doit satisfaire deux critères fondamentaux. Elle doit être structurée clairement et compatible avec le processus de planification nationale ou régionale d'ensemble afin de pouvoir être reproduite, et pouvoir devenir une procédure officielle de planification des investissements publics au niveau local. Cette méthode doit également introduire des moyens de participation de la collectivité locale à l'identification, à la sélection, la préparation et l'exécution des projets. Cela nécessitera des adaptations institutionnelles et techniques des pratiques actuelles de planification.

Sur le plan institutionnel, les programmes de FDL confient la charge de coordonner l'ensemble de la planification locale à un conseil de planification locale, qui est un organe intermédiaire où sont conjointement représentées trois institutions locales : les élus locaux, l'administration locale et la société civile locale. La composition exacte de ces organes intermédiaires et les modalités de leur formation varient considérablement d'un pays à un autre selon a) qu'il existe ou non des autorités locales élues dotées d'organes réglementaires de planification, b) la présence sur place de fonctionnaires de l'administration décentralisée, et c) le degré d'expression et d'organisation de la société civile locale. Dans certains pays, le programme de FDL pourrait s'appuyer sur des organes intermédiaires déjà existants, où seraient représentés à des degrés divers les trois éléments institutionnels mentionnés plus haut, qui se chargeraient des fonctions d'un conseil de planification locale (par exemple, au Cambodge, les comités de développement villageois et communal, les conseils de développement communal au Viet Nam, les conseils de planification d'arrondissement au Malawi et en République-Unie de Tanzanie, etc.). Dans d'autres cas, le programme de FDL lui-même encourage la formation de ces conseils (par exemple, les conseils de planification locale et microrégionale en Palestine ou les conseils de planification d'arrondissement au Mozambique).

Sur le plan technique, les programmes de FDL encouragent l'introduction et l'affinement progressif de procédures simples de planification locale, incluant plusieurs éléments standard : a) un système d'information sur la planification locale et la répartition de l'enveloppe pluriannuelle de planification, b) l'analyse participative des problèmes et le choix collectif des projets, c) la préparation du plan local et la formulation des projets, d) l'examen préalable et l'approbation des projets, e) leur exécution, et f) leur suivi etévaluation.

Pour chaque composante, des techniques appropriées simples et une documentation standardisée doivent être élaborées et diffusées, au besoin, au service de gestion du FDL comme aux collectivités locales participantes, aux associations, aux ONG et aux organismes techniques décentralisés. La figure 5 (empruntée à la conception de la phase pilote du FDL du Cambodge) illustre les diverses étapes successives de la planification locale dans un programme de FDL du type province-commune. La figure 5 illustre la répartition des activités et des compétences entre quatre niveaux institutionnels :

Le niveau provincial (comité de développement rural provincial) où le service de gestion du FDL est situé, le système d'information sur la planification locale (SIPL) est constitué et tenu à jour, les projets sont examinés et approuvés, les fonds sont décaissés et les opérations du FDL sont suivies et évaluées;
Le niveau communal (comité de développement communal) où l'enveloppe pluriannuelle de planification est répartie, les propositions des villages réunies et étudiées, les plans locaux élaborés, où les responsabilités de la formulation et de l'exécution des projets communaux sont assumées et les projets financés par le FDL suivis;
Le niveau du village (comité de développement de village) où les données de base sont collectées, l'analyse participative des problèmes et l'identification collective des projets exécutées à l'aide d'une technique d'examen préalable rapide de la situation rurale, et où les projets de village sont formulés et exécutés;
Le niveau communautaire, où les associations et ONG participent au repérage des problèmes et des projets et assument la responsabilité de la formulation et de l'exécution des projets particuliers.

Un autre exemple de planification locale (au niveau de l'arrondissement), emprunté aux FDL mis en place au Mozambique, montre l'effort fait pour intégrer la planification dans la planification provinciale ou nationale des investissements publics (la préparation d'un "plan triennal d'investissement public" ou PTIP). Ce plan illustre l'effort fait pour introduire des techniques participatives de planification dans un contexte politico-administratif en évolution et caractérisé par la réapparition d'organisations socio-spatiales et de structures d'autorité traditionnelles.

Ainsi, dans la province de Nampula, au Mozambique, le programme de FDL encourage la création, dans chacun des trois arrondissements retenus, d'un conseil de planification d'arrondissement (CPA) où sont représentés à la fois les autorités locales, le personnel d'arrondissement des administrations techniques et la société civile locale (chefs traditionnels, représentants des milieux d'affaires locaux, ONG, associations communautaires et organisations religieuses). Le CPA aide l'administrateur d'arrondissement à mener la planification locale et à examiner et recommander des projets pouvant figurer dans le plan annuel d'arrondissement. Le planificateur d'arrondissement exerce la fonction de secrétaire exécutif de ce conseil. Le plan annuel d'arrondissement est soumis au service provincial de planification pour approbation. Ce dernier rédigera un manuel de planification d'arrondissement, qui mettra l'accent sur la cohérence nécessaire entre le PTIP national ou provincial et les plans d'arrondissement, et introduira les techniques d'examen préalable rapide des zones rurales pour la planification locale. Ce manuel sera remis aux fonctionnaires de planification des arrondissements ainsi qu'aux membres des équipes cantonales.

Les équipes cantonales sont composées de membres actifs des collectivités locales et des services techniques locaux (agents sanitaires, enseignants, vulgarisateurs agricoles, par exemple). Ils contribueront à l'examen rapide préalable des zones rurales, avec le soutien logistique des fonctionnaires de planification des arrondissements. Étant donné les vastes dimensions des arrondissements au Mozambique, le CPA décidera où les équipes cantonales devront être installées en fonction a) de la présence d'un personnel des administrations techniques dans chaque canton, b) de la densité de la population, et c) des cantons appelant une attention particulière. La circonscription couverte par les équipes cantonales sera variable, et chaque équipe n'en couvrira pas la totalité chaque année, mais pourrait choisir un petit nombre de communes où des problèmes particuliers existent ou qui sont très motivées.

Des études sont encore nécessaires pour déterminer les caractéristiques sociales et géographiques des collectivités territoriales qui pourraient être retenues comme unités des examens préalables rapides des zones rurales, mais ces collectivités pourraient se confondre avec celles où il existe une autorité traditionnelle "chefes" ou "cabos" dans les cantons ou "regulados". Ces examens préalables ne devraient pas prendre plus de trois à cinq jours de travail sur le terrain et permettraient de préparer des rapports de planification participative à l'intention du fonctionnaire d'arrondissement et du CPA. Ces rapports devraient inclure notamment plusieurs propositions d'investissement, classées par la collectivité concernée, et comportant une information qualitative et quantitative élémentaire (phase de l'identification d'un projet). Ces rapports devraient être achevés avant juillet afin de permettre une analyse des propositions d'équipement et leur inclusion dans le PTIP de l'arrondissement.

D'autres techniques (diagramme de programmation par exemple) seront introduites pour la sélection et la préparation des projets et les fonctionnaires de planification dans les services techniques au niveau des arrondissements apprendront à les appliquer. Le processus de planification annuelle d'arrondissement, incluant la sélection et le devis préalable de toutes les propositions de projet devront être achevés au mois de septembre de chaque année, afin de permettre leur examen au niveau provincial en octobre.

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Examen préalable et approbation des investissements

L'examen préalable de chaque proposition de petit ou très petit investissement est une étape essentielle de la planification liée au FDL. Dans la conception des programmes de FDL, il faut donc prêter attention à la création a) de procédures et de conseils appropriés d'examen préalable, et b) d'instruments simplifiés de formulation et d'examen préalable des projets.

Dans la plupart des programmes de FDL conçus jusqu'à présent, seuls les principes de base de l'étendue à donner à l'examen préalable et de l'attribution des responsabilités institutionnelles ont été clairement établis. Par exemple, pour préserver le principe de l'autonomie locale, là où les projets d'origine communautaire doivent être examinés puis approuvés au niveau provincial, les programmes de FDL exigent que les responsables de l'examen préalable se bornent à vérifier que la proposition répond bien aux critères généraux d'accès aux capitaux des FDL et à l'examen de la conception technique du projet par l'organisme technique provincial concerné.

La définition détaillée des procédures et des instruments à adopter pour cet examen préalable a d'ordinaire été laissée aux soins du service de gestion du FDL aux premières phases de l'exécution. Il est donc trop tôt pour procéder à un examen complet des instruments d'examen préalable simplifié des petits investissements actuellement élaborés. En fait, dans la plupart des programmes de FDL, l'ensemble des investissements qui pourraient être financés de cette façon est essentiellement ouvert, ce qui rend difficile la mise au point, à l'avance, d'un ensemble complet de modèles pour la préparation des projets et de formules d'examen préalable. Par contraste, quand les objets possibles du financement sont, au moins durant la phase de démarrage du FDL, limités à un petit nombre de projets bien précis, identifiés à l'avance, comme dans le cas du FDL du Cambodge, les modèles de préparation des projets et les formules d'examen préalable sont élaborés avant le lancement de l'exécution du FDL.

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Responsabilités en matière d'achats

Comme on l'a déjà indiqué, le maître d'ouvrage d'un projet financé par un FDL est l'institution locale qui, à la faveur d'un processus de planification préparatoire, est apparue comme la plus indiquée pour gérer le projet. Cela peut être une autorité locale, une organisation communautaire ou une ONG locale. Quoi qu'il en soit, cette institution locale devra assumer les responsabilités de maître d'ouvrage, notamment de suivre le projet durant la phase de la formulation et de l'approbation, puis procéder à l'achat de toutes les marchandises, services ou ouvrages nécessaires pour la conception et l'exécution du projet.

Les programmes de FDL présentent une caractéristique importante : le maître d'ouvrage a le contrôle des ressources financières affectées au projet et il est la seule partie qui puisse contracter des obligations financières (même si, dans certains cas, il utilise un caissier différent pour décaisser les fonds et en rendre compte). Une conséquence importante de l'affectation aux collectivités locales plutôt qu'aux ministères techniques des ressources consacrées au développement rural réside dans la transformation de ceux qui étaient naguère les bénéficiaires en une nouvelle catégorie de maîtres d'ouvrage : les institutions locales qui ont désormais les ressources qui leur permettent de demander la production de services et qui ne sont plus, en bout de chaîne, les récepteurs plus ou moins passifs des services fournis. Cela ouvre aussi la possibilité de réorienter dans le sens d'une conception plus exigeante du service public l'activité des ministères sectoriels ou des services techniques décentralisés, dans la mesure où ceux-ci sont amenés à financer leurs propres opérations par la fourniture de services sous contrats passés avec les institutions locales nouvellement émancipées (J. Tendler, 1993).

Il est à noter à cet égard que le redéploiement de certaines des ressources que les services techniques consacrent à l'équipement, en direction des maîtres d'ouvrage locaux, était bien l'une des recommandations de l'examen approfondi de l'expérience de développement rural intégré, soutenue par la Banque mondiale au Brésil. Cet examen indiquait que "les agents d'exécution devraient être soumis aux 'chocs' de la demande en acheminant une partie de leurs fonds par le canal des 'usagers' de leur service qui ne seraient plus des groupes bénéficiaires mais d'autres organismes publics, banques de développement, autorités municipales... Les demandeurs passeraient 'contrat' avec les services fournisseurs pour l'obtention de leurs services. L'organisme fournissant les fonds, par le canal des usagers, serait alors amené à introduire dans le projet les caractéristiques des opérations les plus réussies : grande précision des tâches, normes mesurables et connues de performance et pénalités expresses en cas de non-exécution." (J. Tendler, 1993).

Pour l'achat des éléments entrant dans le projet, dans les programmes de FDL, les maîtres d'ouvrage peuvent adopter diverses